El debate agencia-estructura y el papel de las normas

En el debate entre agencia (agentes) y estructura, las estructuras cognitivas constituyen los intereses, las identidades y las conductas pero, a la vez, están constituidas por éstos tres elementos: los agentes (Estados) y las estructuras (comunidades) se construyen mutuamente porque los Estados pueden actuar libremente hasta cuando su acción reproduzca las expectativas normativas y epistemológicas de la comunidad a la que pertenecen. Los Estados son "agentes libres" de actuar según sus preferencias hasta cuando estas preferencias sean cognitivamente coherentes con los significados compartidos de la comunidad (Cocker, 2002: 266).

Esto es particularmente visible en la UE, donde el condicionamiento de la acción estatal es muy fuerte, especialmente cuando se trata de temas que tocan los valores fundacionales de la Unión como la democracia, el estado de derecho y los derechos humanos. Éstos representan la fuente de legitimación de las misiones en el ámbito de la Política Exterior de Seguridad Común (PESC) donde, al mismo tiempo, las continuas

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negociaciones entre los Miembros permiten cambios en la arquitectura institucional de seguridad europea (piénsese a la evolución de la PESD-PCSD7_).

Los Estados europeos están desarrollando una agenda de seguridad compartida, influida por el creciente sentido de vulnerabilidad frente a las nuevas amenazas con carácter transnacional – especialmente el terrorismo y la proliferación de ADM – y por la evolución de sus identidades políticas en términos post-westphalianos. Los Estados de la UE prefieren enfrentarse a los problemas de seguridad bajo una perspectiva regional. Además, aluden a una supuesta identidad regional, a orientaciones geopolíticas y al convencimiento de que los desafíos a la seguridad se pueden enfrentar más eficazmente a nivel regional, donde la cooperación es más fácil y mejor estructurada en comparación a la arena internacional. Las amenazas para la seguridad se mueven más fácilmente en las distancias cortas y la interdependencia estratégica se da bajo modelos de base regional (Sperling, 2009: 125-150).

Otro aspecto relevante para los procesos de regionalización de la seguridad y para la formación de los RSC es el papel de las normas que regulan las conductas de las unidades del sistema, sea en ámbito interno sea en relación a la acción exterior. Las normas son contenidos culturales regulativos de la política internacional, prescripciones sociales de conductas (Kowert y Legro, 1996: 455), fundamentales para determinar los patrones de cooperación y conflicto en todos los niveles de la constelación de seguridad. Junto con las identidades de los actores, las normas de conducta constituyen la estructura normativa de cualquier sistema de seguridad, influyendo en los intereses, la forma de actuar y las percepciones de seguridad de las unidades internas y en el funcionamiento de las instituciones responsables de la seguridad.

Concretamente, las normas de seguridad son el resultado de la combinación de la ideología, los intereses, la epistemología y las motivaciones de los distintos actores del sistema. Esta peculiar tipología de normas abarca cuatro ámbitos específicos de la seguridad:

1. Predicción de amenazas, contestando a la pregunta ¿cuál es la amenaza, el riesgo, el peligro para el sistema y para sus unidades?;

7 _{A partir de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa de la UE, el 1 de diciembre de 2009, la Política}

Exterior de Seguridad y Defensa de la Unión Europea (PESD) pasa a llamarse Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD).

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2. Prevención y anticipación de la emergencia y de la aparición de amenazas; 3. Regulación de las conductas y eventuales cambios de las normas de

comportamiento cuando las amenazas están afectando al sistema;

4. Minimización de las consecuencias de las amenazas materializadas (Mesjasz, 2003: 8-13).

La importancia de las normas para la formación, la consolidación y las posibles evoluciones de un RSC es particularmente relevante en referencia a la UE, definida como “potencia normativa” en su acción exterior (Manners, 2002: 235-258) y como un actor generador de normas cuyos destinatarios son los Estados miembros y las instituciones europeas. Las acciones, posiciones y estrategias comunes adoptadas en el marco de la PESC respetan siempre los valores que inspiraron la formación de la identidad europea: se trata de la paz sostenible (incluye la gestión de crisis y la prevención de conflictos), la libertad social, la democracia consensual, los derechos humanos (asociativos, universales e indivisibles) y el estado de derecho supranacional (a nivel comunitario, internacional y cosmopolita). Los valores que inspiran a la UE, que representan el mínimo común denominador de la identidad de sus Estados miembros, están acompañados por otros principios y valores como la igualdad inclusiva, la no discriminación, la solidaridad social, el desarrollo sostenible (económico, social, ambiental) y la buena gobernanza (Manners, 2006: 19-41).

La teoría de los RSC permite añadir una dimensión concreta al enfoque de securitización, una especie de “metaenfoque” centrado exclusivamente en el análisis del acto de habla (speech act) de la securitización. El RSC no sólo permite complementar el análisis de factores intencionales, ideacionales y discursivos con la actuación concreta de los actores, sino que también permite relacionar esta conducta con la dimensión regional, es decir, con factores como la territorialidad y la cercanía geográfica. Por ello suele decirse que este aspecto completa los estudios sobre seguridad, puesto que la dimensión territorial se convierte en un eje fundamental que rige la teoría entera, al ser un término medio entre la dimensión estatal y la global.

Esta teoría permite combinar el análisis de las prácticas y de las opciones estratégicas y de seguridad (que ya por sí son un avance respecto al mero discurso de-securitizante, al incidir también en las actuaciones concretas en el ámbito de la seguridad) con los

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factores sistémicos-estructurales (anarquía-equilibrio de poder), presentes también en los enfoques neorrealista y realista neoclásico. De ahí la posible coexistencia y no- exclusión mutua entre la teoría de los RSC y estos enfoques. Este aspecto es evidente a partir de la descripción de la “constelación de seguridad” que Buzan y Waever hacen en Regions and Powers, entendida como el análisis combinado de la seguridad en múltiples niveles:

1. La situación a nivel interno de las unidades y el grado de orden doméstico: la coincidencia del Estado y de la Nación, junto a un alto índice de cohesión interna, representan importantes fuentes de poder de los Estados.

2. Las relaciones interestatales, y entre los Estados y los actores no estatales del sistema.

3. Las relaciones interregionales, entre el RSC en examen y las regiones vecinas. Por definición, estas relaciones son más débiles en comparación a las interrelaciones de seguridad entre las unidades pertenecientes al mismo RSC. 4. El papel de las potencias globales en la región: determinar cómo las dinámicas

globales de equilibrio de poder afectan al RSC analizado.

Al mismo tiempo, el énfasis puesto en el factor territorial dentro de la teoría del RSC no excluye la existencia de conexiones, amenazas y procesos no territoriales relevantes para la seguridad, más relacionados con las teorías globalistas. En este sentido, puede afirmarse la compatibilidad entre el RSC y la teoría neorrealista-estructural y entre éstas y las teorías globalistas (Buzan y Waever, 2003: 6-25).

La teoría de los RSC supone un buen caso de teoría de grado medio para los estudios sobre la seguridad europea del siglo XXI. Permite un enfoque innovador y, en principio, y por tanto como marco a priori, más completo respecto de otros enfoques, sin sacrificar ya al inicio algunas claves explicativas8_{. La complejidad del actual contexto de}

seguridad y estratégico (no exclusivamente) europeo aconseja utilizar una teoría capaz de tomar en consideración la importancia de todos los factores causales significativos.

8 _{Piénsese en el discurso globalista que pretende reducir los niveles de análisis al nivel global, en las}

teorías estructuralistas que niegan o al menos relativizan al máximo la importancia de los agentes en el debate agente-estructura, o a la misma teoría de la securitización en sentido estricto, criticada por dejar de lado los factores materiales y estructurales.

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Dicho de otro modo, si se ha elegido esta teoría como marco analítico y conceptual es porque a priori permite estructurar una investigación que, en primer lugar, trazará o reconstruirá las condiciones materiales, estructurales y sistémicas que permiten entender cómo se configura el actual RESC, sus condiciones de posibilidad y de oportunidad, para luego pasar al análisis detallado de las prácticas de seguridad, y acabar con el análisis de los factores operativos. En suma, un intento de entender, desde el enfoque de la teoría del RSC, los procesos más importantes de securitización que se están dando en la Unión Europea y de determinar las principales interrelaciones entre ellos.