La securitización del 11-S y de Afganistán en la UE

Para analizar el proceso de securitización de la amenaza terrorista surgida a raíz de los atentados del 11-S en la UE, seguimos el siguiente procedimiento. En primer lugar, en relación a la politización de la amenaza, analizamos seis actos de habla del Alto Representante de la UE para la PESC (de ahora en adelante, llamado también Alto Representante), Javier Solana. En segundo lugar, analizamos tres medidas concretas adoptadas por el Consejo Europeo con el objetivo de determinar si se completa exitosamente el proceso de securitización a través de la adopción de medidas de emergencia. En tercer lugar, analizamos los resultados de los sondeos del Eurobarómetro relativos a la amenaza terrorista durante los últimos meses del 2001, para corroborar si la opinión pública europea comparte la securitización de la amenaza operada por el Alto Representante y confirmada por la actuación del Consejo Europeo. Todas las referencias bibliográficas de los documentos utilizados en este apartado están disponibles en el Anexo 1, al final del trabajo.

En los seis actos de habla de Javier Solana, el terrorismo es tratado como amenaza existencial en el 100% de los casos. No hay ninguna referencia a las ADM ni a la posible interrelación entre el terrorismo y las ADM. «El shock provocado por los ataques contra el World Trade Center hizo que las demandas sobre una paz duradera y sobre seguridad se conviertan en una prioridad. En los últimos días se ha debatido mucho sobre si el mundo no volverá a ser el mismo» (Javier Solana, 21/10/2001). La seguridad militar de la UE es la única dimensión de referencia en el 67% de los actos de habla. No hay ninguna mención a la seguridad de los Estados ni de la OTAN. La principal tesis sustentada por Solana es la necesidad de acelerar el proceso de

142

integración en el ámbito de la PESC y de la PESD, a través de mayores recursos aportados por los Estados miembros:

«Los eventos del 11 de septiembre añaden nuevas responsabilidades a la PESC. La lucha contra el terrorismo no convierte las misiones Petersberg en menos relevantes. Pero tenemos que ser conscientes de la necesidad de aumentar nuestros recursos porque hay algunos países que quieren adquirir capacidades adicionales concernientes a las respuestas militares y policiales frente al terrorismo. Los ataques del 11 de septiembre demuestran también la necesidad de mejorar la información a disposición de los responsables de las políticas en la Unión Europea» (Javier Solana, 12/10/2001).

En relación a los objetos securitizados, en el 67% de los casos se hace referencia a los valores europeos y en un 33% de los casos a los intereses estratégicos de la Unión. En un discurso, tenido a principio del 2002, Solana explica los principios sobre los que se rige la política exterior común, haciendo especial referencia a los valores europeos: «Creo que, debido a nuestro tamaño e intereses, debido a nuestra historia y valores, tenemos la obligación de asumirnos nuestras responsabilidades en esta época global […] Nuestra política exterior se funda en nuestra historia, pero se construye alrededor de nuestros valores. Estos valores, principios y objetivos fundacionales están afirmados explícitamente en el Tratado. No es de menos remarcar que ellos son:

1) La salvaguarda de los valores, los intereses, la independencia y la integridad de la Unión;

2) El fortalecimiento de nuestra seguridad;

3) La preservación de la paz y de la seguridad internacional; 4) La promoción de la cooperación internacional;

5) El desarrollo y la consolidación de la democracia, del estado de derecho y del respeto de los derechos humanos» (Javier Solana, 22/01/2002).

En la siguiente tabla se resumen los resultados empíricos derivados del análisis de los discursos del Alto Representante para la PESC:

143

Tabla 4.11. UE: resultados del análisis de los actos de habla del Alto Representante para la PESC sobre el 11-S

IDENTIFICACIÓN DE LA

AMENAZA DIMENSIÓN SEGURIDAD MILITAR DE LA OTROS SECURITIZADOS OBJETOS Terrorismo 100% UE 67% Valores europeos 67%

Intereses estratégicos 33% Fuente: elaboración propia

La tabla demuestra la peculiaridad de la UE en la primera fase de politización de la amenaza terrorista, si la comparamos con los cinco Estados analizados. Los discursos de Solana relacionados con el terrorismo tienen una doble finalidad: primero, resaltar la importancia de la seguridad de la UE como dimensión complementaria, pero no secundaria, en la lucha contra el terrorismo; segundo, hacer hincapié en los valores y principios comunes a los Estados miembros, reforzando su visibilidad, para justificar la necesidad de seguir aplicándolos en la actuación exterior de la Unión.

En relación a la segunda fase del proceso de securitización, analizamos cuatro medidas concretas adoptadas por el Consejo Europeo frente a la amenaza del terrorismo. La Posición común del Consejo Europeo extraordinario del 27 de diciembre de 2001 (nº 2001/931/PESC) sobre la aplicación de medidas específicas de lucha contra el terrorismo establece un listado de personas y grupos terroristas frente a los cuales la UE decide actuar de forma preventiva a través del embargo de fondos y de capitales financieros (Consejo Europeo, 2001a). La Decisión marco sobre la orden de detención europea del 13 de junio de 2002 entra en vigor en todos los Estados miembros en enero de 2004, con la excepción de Italia, que la ratifica el 22 de abril de 2005 (Consejo Europeo, 2002a).

La decisión del Consejo Europeo del 28 de febrero de 2002 (2002/187/JAI) crea Eurojust, una unidad encargada de coordinar las actividades judiciales realizadas por las distintas autoridades nacionales competentes, especialmente en investigaciones relacionadas con actividades terroristas (Consejo Europeo, 2002c). Por último, la Decisión marco del Consejo Europeo del 13 de junio de 2002 sobre la lucha contra el terrorismo (2002/475/JAI) que confirma la definición común de terrorismo introducida en la decisión 2001/931/PESC y obliga a los Estados miembros a modificar sus códigos penales para introducir esta categoría de delito (Consejo Europeo, 2002b). De acuerdo con este documento, un acto terrorista es cualquier acto intencionado, clasificado como

144

crimen por el derecho internacional, que puede perjudicar gravemente a un Estado o a una organización internacional, cometido con uno de los siguientes propósitos:

1. Intimidar gravemente a una población;

2. Obligar un Gobierno nacional o una organización internacional a cometer o a abstenerse de cometer un acto;

3. Desestabilizar de forma grave o destruir las estructuras políticas fundamentales, constitucionales, económicas o sociales de un país o de una organización internacional. Dentro de esta categoría, el documento enumera once tipologías de actos que pueden considerarse como terroristas, entre ellos los atentados contra la vida o la integridad física de una persona; la toma de rehenes; los actos que causan destrucciones masivas a las infraestructuras, los sistemas de transporte y de información u otros lugares públicos; el apoderamiento de buques o de aeronaves; la fabricación, la posesión, la adquisición, el transporte y el suministro de armas explosivas, de fuego y químicas, bacteriológicas, radiológicas y nucleares (QBRN), además de la investigación y desarrollo de armas químicas y biológicas; la provocación de incendios o inundaciones que ponen en peligro vidas humanas; la perturbación o la interrupción del suministro de agua o electricidad cuyo efecto sea poner en peligro vidas humanas. Además, el simple hecho de amenazar tomar parte en los actos anteriores es considerado como un acto terrorista.

Estas cuatro medidas hacen referencia exclusivamente a la seguridad de la UE y tienen un carácter exclusivamente preventivo, es decir que fortalecen el marco legislativo europeo y la cooperación policial y judicial entre las autoridades estatales en la lucha contra el terrorismo. Su importancia reside en el papel que han jugado en la armonización de las legislaciones nacionales, especialmente si se considera el hecho de que, antes del 11 de septiembre de 2001, apenas seis Estados miembros (Alemania, España, Francia, Italia, Portugal y Reino Unido) disponían de una legislación específica sobre terrorismo (Álvarez Conde y González, 2006: 4).

Para que el proceso se concluya con éxito, la opinión pública europea debe aceptar la securitización operada en los actos de habla del Alto Representante y confirmada con la adopción de medidas de emergencia por parte del Consejo Europeo. Corroboramos este dato analizando los sondeos del Eurobarómetro, dirigidos por la Comisión Europea. En

145

especial, nos centramos en el Eurobarómetro 56 del abril de 2002 (Comisión Europea, 2001), que publica los resultados de las encuestas realizadas entre el 13 de octubre y el 19 de noviembre de 2001 entre los entonces 15 Estados miembros de la Unión.

El aspecto más relevante para esta tesis es la pregunta número 1 del sondeo, en la que se le pregunta a los ciudadanos europeos: "Le voy a nombrar un listado de cosas que algunas personas dicen que le asustan. Por cada una de ellas, por favor, dígame si usted le tiene personalmente miedo o no. Una guerra mundial – La proliferación de armas de destrucción masiva nucleares, bacteriológicas o químicas - Terrorismo".

En el conjunto de los 15 Estados miembros (UE-15), el 86% de los ciudadanos se declara asustado por la amenaza terrorista, un porcentaje que sube de 12 puntos en comparación al sondeo de Eurobarómetro 54, realizado en el otoño del año 2000. Entre los cinco Estados que son objeto de estudio de la investigación, los porcentajes se mantienen similares: Italia llega al 92%, seguida por Francia con el 91%, España con el 90%, Alemania con el 85% y el Reino Unido con el 83%.

En todos ellos, el miedo al terrorismo sube con respecto al otoño de 2000, pero con tasas de variación diferentes: mientras que las subidas en el Reino Unido, Francia e Italia se sitúan alrededor del promedio de la UE-15, Alemania hace registrar una subida del 20% y España de apenas el 2%. El dato español puede explicarse con el hecho de que los ciudadanos españoles ya tienen un alto porcentaje de miedo al terrorismo interno, derivado sobretodo de ETA.

Por lo que concierne a las ADM, el 79% de la UE-15 afirma tener miedo, una cifra del 17% superior si comparada con el año 2000. Los cinco Estados estudiados se mantienen con porcentajes similares al promedio europeo. El único dato a destacar es el de Italia, que registra una subida del 26% en comparación al año anterior, porcentaje muy superior a la media europea. Es decir que los atentados del 11-S han reavivado entre los italianos el miedo a posibles ataques con ADM por parte de Estados y, sobre todo, por parte de organizaciones terroristas. Este dato se ve reflejado en el análisis de los artículos del Corriere della Sera relativos al 11-S.

Por último, el 64% de la UE-15 se declara asustado por el riesgo de un nuevo conflicto mundial, una cifra del 19% superior al año anterior. Entre los cinco Estados analizados, España registra un 75% (+10% si comparado con el 2000), el Reino Unido un 72% (+23%), Italia un 70% (+32), Francia un 62% (+28%) y Alemania un 60% (+12%). En general, los atentados terroristas contra los EEUU y la reacción norteamericana que genera el conflicto en Afganistán han aumentado notablemente el miedo entre los

146

europeos frente a la posibilidad del estallido de un nuevo conflicto mundial. En la siguiente tabla se resumen los resultados del Eurobarómetro 56.

Tabla 4.12: porcentajes de miedo al terrorismo y a las ADM en 5 países de la UE y en la UE-15

Estado → Alemania España Francia Italia Reino Unido UE-15

Amenazas ↓ Terrorismo 85% +20% 90% +2% 91% +11% 92% +12% 83% +12% 86% +12% ADM 80% +17% 81% +11% 81% +16% 82% +26% 83% +17% 79% +17% Guerra mundial 60% +12% 75% +10% 62% +28% 70% +32% 72% 23% 64% +19%

Leyenda: en la primera columna hay los resultados del Eurobarómetro 56 del otoño de 2001. En la segunda columna se indican las variaciones en comparación con el Eurobarómetro 54 del otoño del 2000. Fuente: elaboración propia a partir de los datos publicados en el Eurobarómetro 56

Los resultados de las encuestas permiten afirmar que la opinión pública de la UE-15 acepta la securitización de la amenaza terrorista. Además, la guerra en Afganistán provoca un incremento del miedo entre la población europea frente al estallido de un nuevo conflicto mundial.

Concluimos que en la UE hay un exitoso proceso de securitización de la amenaza terrorista surgida a raíz del 11 de septiembre de 2001. Registramos las tres fases requeridas por las pautas establecidas por la Escuela de Copenhague: la politización de la amenaza en los actos de habla del Alto Representante para la PESC, la adopción de medidas concretas de emergencia por parte del Consejo Europeo y la aceptación de la securitización en la opinión pública de la UE-15.