El debate sobre el rendimiento político de la participación ciudadana

A pesar del incremento en los estudios empíricos sobre la materia no hay todavía un consenso amplio sobre los impactos de la participación ciudadana. En la literatura, en efecto, caben distintas miradas sobre dos problemas: por un lado, si la apertura participativa genera consecuencias que son juzgadas como valiosas (Lavalle, 2011); por ejemplo, profundizar la democracia, incrementar la responsividad o mejorar la eficiencia de la gestión pública; y, por otro, si sus resultados son preferibles a los obtenidos por las formas tradicionales de ejercicio del poder ―las propias del modelo liberal representativo. En esta discusión, siguiendo la propuesta analítica de Cortés (2006), pueden establecerse dos grupos: los optimistas y los escépticos.

12 _{Aunque existen experiencias regionales y sectoriales, a lo largo del orbe la mayor parte corresponde a}

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La mirada optimista se basa en la creencia teórica que ciudadanos más comprometidos con la vida política son mejores que ciudadanos pasivos. Los autores asumen, entonces, que la participación ciudadana genera efectos transformadores en la sociedad, siendo su principal leitmotiv la reconceptualización de las relaciones de

poder. Propuestas normativas como las Pateman (1970), MacPherson (1982), Barber

(1984 y 2000) o Santos (2010, 2008 y 2005) caben en este razonamiento. Así, también, un conjunto de trabajos empíricos que ensalzan los efectos positivos del proyecto democrático participativo, especialmente los de la llamada primera ola de investigación (Dagnino et al 2008 y 2006; Santos, 2004; Gret y Sintomer, 2003; Wainwright, 2005; Abers, 2000; Baiocchi, 2005; Fung, 2004; Fung y Wright, 2003).

De entre las externalidades destacadas por esta línea, seis son las que gozan de mayor acuerdo y han contado con un volumen significativo de estudios (algunos referenciales para la literatura participacionista). Se sostiene que las innovaciones generan: i) aprendizaje cívico, tanto en su dimensión individual como colectiva (Pinnington y Schugurensky, 2010; Lerner y Schugurensky, 2007; Fischer, 2009; Fedozzi, 2009; Fischer, 2009; Marquetti, 2008; Lavalle, 2011; Talpin, 2011); ii) el incremento de la transparencia y de la rendición de cuentas, lo que se traduce en que las políticas y la gestión ganan legitimidad y respaldo popular (Smith, 2009; Wainwright, 2005); iii) disminución del clientelismo, al reducir las posibilidades de abuso de poder y al incrementar las capacidades ciudadanas (Avritzer, 2004; Baierle, 2010 y 2009; Rennó y Souza, 2012); iv) integralidad de la políticas, pues permite abordar los problemas de una forma más holística, captando el dinamismo, la diversidad y la incertidumbre que suponen los problemas colectivos actuales (Wagenaar, 2007; Hajer, 2005; Grau-Solés, Iñiguez y Subirats, 2011 y 2010); v) redistribución de recursos, que es uno de los rasgos característicos de la experiencia brasileña de presupuesto participativo, y que consiste en la inversión de prioridades, contemplado criterios de justicia distributiva (Ganuza y Álvarez, 2003; Gret y Sintomer, 2003; Barceló y Pimentel, 2002; Santos, 2004 y 1998); y vi) empoderamiento de la ciudadanía, en el sentido que los grupos más depreciados social y económicamente se incorporen a las decisiones públicas (Nylen, 2002 y 2003; Souza, 2001; Allegretti et al, 2012 y 2011).

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Aunque se trata de un cuerpo nutrido de trabajos, entre las principales críticas que se le ha realizado a este conjunto es que los fundamentos empíricos han adolecido de al menos dos problemas: primero, que los estudios se han centrado, mayoritariamente, en experiencias metáfora, en casos únicos, que no son necesariamente extrapolables a otras realidades; y, segundo, que los académicos han optado por entrelazar la labor científica con el compromiso ideológico; en palabras de Font et al (2012), muchos investigadores participacionistas no pretenden ―ni han pretendido― ser neutrales:

“Es interesante que muchos de los investigadores participacionistas no pretenden ser neutrales: más bien reconocen su participación, considerándola como un poderoso incentivo, y la usan como una herramienta para su trabajo científico. A menudo influyen, evalúan o incluso conciben los dispositivos usados por los actores sociales y políticos” (Font et al, 2012:14)13.

La mirada escéptica, por el contrario, destaca la posible “inflación de significado” que se atribuye a la participación ciudadana (Martínez, Lerma y García, 2008). Con una actitud más crítica, esta literatura pone en entredicho la influencia y el alcance de la participación en el ámbito político, calificándola como marginal (Canto, 2005). Los autores sugieren que produce, entre otras externalidades negativas, ralentización de los procesos decisionales, incremento de sus costos y la posibilidad de cooptación por parte de grupos de poder (Arntz y Soto, 2008; Canto, 2008). Sobre esto último, Skocpol (1999) y Fiorina (1999), refiriéndose a la experiencia estadounidense, destacan que la participación reproduce las diferencias y asimetrías de poder que se dan en el canon liberal-representativo. Asimismo, sostienen que los procesos, desde un punto de vista procedimental, no dan garantías de una participación igualitaria: aquellos grupos con mayores recursos terminan imponiendo, a la larga, sus demandas. Así, también, en esta perspectiva hay trabajos que ponen en entredicho los estudios apologéticos de la participación.

El cuestionamiento que históricamente ha sido más recurrido es el problema de la

escala: la participación, en el mejor de los casos, es aplicable sólo a contextos de pequeña

escala, pero es impensable en medianas o grandes poblaciones, es decir, a nivel regional o

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nacional (Sartori, 1988; Pzeworski, 2010)14. Se atribuye a los participacionistas, por ende, una falta de apego a la realidad por las limitaciones prácticas de los métodos que proponen; en particular, sus pretensiones de cambio del sistema se contraponen con el tipo de intervención que habitualmente desarrollan (de nivel local o microlocal). Junto con ello, los escépticos apelan a un abanico de críticas, entre otras: la falta de eficacia de los resultados de la participación, el supuesto desinterés de los ciudadanos por implicarse en los procesos, la posible polarización de las facciones o el negativo debilitamiento de los partidos y de las instituciones, al proponer canales alternos de representación y de toma de decisiones. En general, se califica la participación ciudadana como un concepto atrapa- todo, que en teoría es capaz de revertir innúmeros males, pero que en la práctica dista de cuajar sus virtudes.

Esta literatura está menos articulada que la optimista (Cortés, 2006) y no siempre sus críticas están respaldas con evidencia empírica; en algunos casos se basan en cuestionamientos que surgen de las propias investigaciones sobre experiencias de innovación. En este sentido, un conjunto de autores participacionistas han aportado evidencias para refrendar la visión más apologética del experimentalismo (Talpin, 2011; Goldfrank, 2012 y 2011; Boulding y Wampler, 2010; Ganuza y Baiocchi, 2012). Aunque no se trata de críticas que rechacen la participación, sí instalan cuestionamientos que invitan a atemperar la sobredimensión en que puede caer la apertura participativa, especialmente en el discurso progresista o en algunos trabajos de la primera ola de investigación.

En resumen este tema genera discrepancias entre los autores. Si bien hoy, a partir de la evidencia, puede afirmarse que la apertura participativa genera valor agregado ―especialmente impactos a nivel individual― la idea del experimentalismo como un “arregla todo” ―en relación a las deficiencias democráticas actuales― resulta exagerada (Geissel, 2009b). Las variaciones de resultado observadas en contextos divergentes, han hecho que la literatura actual atempere las conclusiones y procure evaluaciones, idealmente a través de la comparación de casos, no sólo de los impactos, sino también de las variables que potencian y que limitan las promesas esperadas.

14 _{Este cuestionamiento ya lo ponía en entredicho Barber (1984). Ahora bien, con el desarrollo de las}

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