Variables de contexto

La voluntad política es un factor clave para estudiar casos de participación institucionalizada. Se constata que es una condición necesaria mas no suficiente, como nos recuerda Wampler (2002), para la implementación y sustentabilidad de los procesos participativos. Considerando que éstos implican no sólo la inversión de tiempo y recursos, sino también la realización de cambios políticos y administrativos, representan una apuesta que no siempre goza de condiciones favorables. Muy por el contrario, como sugieren los participacionistas, es común que existan resistencias a su aplicación. En este sentido, la voluntad política es determinante para sobreponerse a ellas y validar las innovaciones desde un punto de vista político y administrativo.

Para Goldfrank (2012 y 2006), la voluntad proviene de dos fuentes: la ideología (para él asociada a una concepción progresista de algunos partidos de izquierda o de grupos indigenistas); y el cálculo electoral (entendiendo que las experiencias participativas

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permiten construir o consolidar redes de apoyo). Sin embargo, hay que hacer un alcance en el tema ideológico: también liderazgos conservadores o de derecha han incorporado instrumentos participativos a su gestión, como se ha constatado en casos de América Latina y Europa (Ganuza y Francés, 2012; Sintomer y Ganuza, 2011), sin que ello se justifique por el cálculo electoral. Esto tiene que ver, como indiqué en el primer capítulo, con una concepción diferente de la apertura participativa: es menos probable que los conservadores aspiren al cambio social (visión transformadora), pero sí es factible que interpreten la participación como un recurso para mejorar la gestión administrativa (visión instrumental). Por este motivo consideré necesario profundizar en el concepto voluntad o compromiso político, incorporando otros aspectos a su definición. En vez de limitarme a una sola dimensión (el color político), consideré necesario abordar los conceptos de participación ciudadana que propugnan estos liderazgos: qué entienden por innovación democrática, qué consecuencias esperan de ella, qué referentes empíricos poseen, entre otros aspectos. Este es un tema que la literatura casi no ha tratado. Se conocen o se intuyen las posiciones progresistas, en particular las del Partido de los Trabajadores (PT) en Brasil, pero se conoce menos sobre los casos no paradigmáticos, especialmente de administraciones conservadoras. En segundo lugar, en vez de centrar la atención en la figura del alcalde, como ha sido la tendencia, contemplé a funcionarios y políticos que complementan la labor de los ediles. De este modo, me parece que se logra una mejor comprensión de la variable, no sólo del por qué se implementan los procesos, sino también por qué tienen determinadas características, o por qué gozan de una posición específica a nivel administrativo. Por lo anterior, en este trabajo el concepto de voluntad política lo denomino, en un sentido más genérico, liderazgo promotor.

Ahora bien, ¿en qué medida el liderazgo puede generar variabilidad en los resultados de la participación? ¿De qué forma afecta el empoderamiento? Como sugieren Blanco y Ballester (2011), éste es determinante tanto para la posición de los procesos participativos en las administraciones, como para el alcance de sus impactos políticos: si es fuerte —en términos de convicción y capacidad relacional— es posible que logre dar centralidad a las innovaciones; es decir, puede garantizar los compromisos político- administrativos y los recursos financieros para sustentarlas. Si es débil, puede condenar a la marginalidad a los procesos, no sólo en términos administrativos, sino también en cuanto al impacto de la participación sobre las decisiones políticas. Es decir, repercute

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sobre el grado de influencia política de los colectivos. Asimismo, el liderazgo promotor también tendría consecuencias sobre el diseño de los procesos. Como indica Wampler (2002) —siguiendo una lógica institucionalista— las reglas son definidas según los intereses de los liderazgos y orientan el comportamiento estratégico de los actores. Por ejemplo, en el caso del presupuesto participativo, el autor argumenta que la forma en cómo los ciudadanos eligen a sus representantes genera cambios en las dinámicas y resultados: si la elección de éstos se da en el contexto de asambleas —que favorecen una mayor movilización y debate ciudadanos— es más probable que exista un mayor control sobre la actividad de los actores, y que las demandas obedezcan a las prioridades colectivas; en el fondo, la presión obliga a los representantes comunitarios y a los gobernantes a ejecutar lo demandado; en este sentido —concluye Wampler— el mecanismo se convierte en un vector de transformación social. Por el contrario, si la elección de representantes se da por voto secreto, la movilización social disminuye en volumen y continuidad. Junto con ello, se privilegia a los líderes comunitarios y a los políticos con más habilidades para obtener acuerdos electorales. Para el autor, este tipo de reglas replica el modelo representativo y redunda en problemas de accountability, pues tanto los representantes como el gobierno tienen menos presión sobre su actividad.

Otro factor que se reconoce como favorable para el éxito de los procesos es el

grado de asociacionismo previo. Allegretti et al (2011 y 2012), Bassoli (2012) destacan

que las innovaciones requieren de la implicación del tejido social activo existente en el territorio, como una base para cimentar el proceso y para construir el fortalecimiento: la predisposición de los actores facilitaría aspectos tales como la convocatoria, la calidad del debate o el control sobre los resultados. El ejemplo más categórico de esto es el presupuesto participativo de Porto Alegre, entre los años 1989 y 2004 (Gret y Sintomer, 2003; Baoicchi, 2005). En este período, en el que gobernaron los petistas, las organizaciones y movimientos sociales tomaron un rol preponderante. Gret y Sintomer (2003) hablan de “ciudad roja”, como una forma de representar el grado de actividad (y radicalidad) de la participación popular. El mismo presupuesto participativo, de hecho, tradujo conceptos de democracia directa y de autogobierno que se habían ido conformando, desde los años 60, especialmente en las organizaciones comunitarias y en los movimientos sociales. En este sentido, la experiencia constituye uno de los ejemplos bottom-up más claros de procesos participativos.

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Font y Galais (2011) sostienen que la presencia de grupos organizados da garantías de un mayor grado de cooperación y respaldo al desarrollo del proceso. Sin embargo, las características del tejido social igualmente pueden potenciar u horadar el despliegue de las innovaciones. Esto puede depender, por ejemplo, del tipo de relación que tienen las organizaciones con el gobierno municipal, o del grado de confianza existente entre los actores de la sociedad civil, y los políticos y administradores. En este sentido, el componente relacional, entendido en términos de confianzas y complicidades entre los actores, además de la predisposición a participar, constituye un motor para traducir los intereses y las necesidades en outputs que tengan incidencia sobre la realidad social. De este modo, un tejido asociativo fuerte tendería a ejercer más control sobre el proceso, a instalar y negociar los problemas y la agenda, y a contrarrestar posibles manipulaciones. Wampler (2002) sostiene que, sin duda alguna, la tradición asociativa existente en cada municipio o Estado tiene incidencia sobre el entusiasmo para con el proceso, el control sobre éste y los resultados que produce. De este modo:

“Si la sociedad civil va creciendo y se fortalece con el correr del tiempo, el presupuesto participativo puede servir como un cuerpo institucional a través del cual los ciudadanos pueden levantar temas contenciosos y resolver sus demandas. Por otro lado, si la sociedad civil va perdiendo fuerza, el presupuesto participativo puede tener algún impacto en los bajos niveles de participación. Si, entre tanto, la movilización de la sociedad civil es frágil, es probable que entonces el entusiasmo para con la participación sea debilite. Si el presupuesto participativo tiene un apoyo amplio al interior del gobierno, pero la sociedad civil es débil o sus líderes fueran cuestionados, la posibilidad de desarrollo del presupuesto participativo será menor. Así, entonces, una de las razones para la variación entre los presupuestos participativos, es la disposición y la capacidad de los activistas de participar en el programa” (Wampler, 2002:72)19_.

El tamaño de la comunidad, tal como indican Ganuza y Gómez (2008), se relaciona con el porcentaje de participación, siendo alta en municipios pequeños y muy baja en los grandes. En esta misma dirección, Blanco y Ballester (2011) observan que los municipios pequeños presentan, además, tres características distintivas en lo que respecta a participación ciudadana: que destinan mayores porcentajes de presupuesto al proceso, que hacen más visibles las decisiones a la población, y que son más evidentes los impactos en la cultura participativa de los actores involucrados (ciudadanos, administrativos y políticos). No obstante, concuerdan que los casos que observaron no permiten llegar a un

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determinismo al respecto. Navarro et al (2011) sostienen que existe una relación inversa entre éste y la capacidad de inclusión de los procesos; por lo tanto, en comunidades pequeñas es más viable la deliberación. De igual forma, comunidades grandes, con una alta heterogeneidad, tienen menos cohesión social. Esto repercute en la propia dinámica participativa y en la generación de redes sociales.

Las que siguen son variables de contexto que aunque son relevantes para el éxito de los procesos participativos, tiene menos peso explicativo en lo que respecta a la generación de empoderamiento. El nivel de descentralización, por ejemplo, tiene que ver con al grado de autonomía que tiene una comunidad (municipio o región), para la toma de decisiones políticas o presupuestarias. Como indica Goldfrank (2011) esta variable es relevante para el éxito de experiencias participativas, pues permite a las comunidades un mayor o menor margen decisorio en la gestión administrativa y en la asignación de recursos. El autor sostiene que los procesos participativos suscitan el entusiasmo ciudadano cuando la autoridad local les extiende poder y cuando el tamaño del presupuesto destinado se corresponde con las necesidades de la ciudadanía.

En este sentido, los recursos disponibles son también un factor clave. Éstos delimitan, en parte, la profundidad de los impactos: en el caso del presupuesto participativo, por ejemplo, si son reducidos, condicionan la elaboración e implementación de microproyectos de limitado impacto social; en cambio, si son cuantiosos, pueden atender a demandas de envergadura colectiva e, incluso, pueden proyectar intervenciones urbanas mayores, que conducen a una mayor bienestar social. Como concluye Wampler (2002), cuanto más abundantes sean los recursos disponibles en un presupuesto participativo, más poder se delega a los participantes para tomar las decisiones; esto redunda en un aprendizaje sobre el ejercicio del poder (sea en relación al Estado o dentro de la misma comunidad).

Los recursos, asimismo, se vinculan con la existencia de personal competente. Este factor también juega un papel relevante en los resultados (Navarro et al, 2010). Si las administraciones no cuentan con personal técnico idóneo y suficiente (sea propio o externo), la ejecución de los procesos pierde en calidad. Indudablemente, esto no asegura per se que se disminuya la manipulación o que se garanticen las condiciones de igualdad

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en el acceso; sin embargo, sí favorece la circulación informativa y la ejecución de los procesos en función de las planificaciones (Parés y Castellá, 2009). Junto con ello, la práctica de los funcionarios sirve de modelo para las dinámicas políticas a nivel comunitario.

Finalmente, la existencia de una ley o de una normativa nacional que regule las instituciones participativas, ha sido también relacionada con la capacidad de generar el empoderamiento (Durose et al, 2009). Sin embargo, esta variable genera controversia, ya que otros estudios comparados demuestran que la existencia de una normativa no garantiza los efectos teóricamente esperados. Al respecto, Goldfrank (2012) señala que las experiencias de Perú, Bolivia, República Dominicana y Nicaragua tuvieron implementaciones desiguales en términos de impacto social:

“En muchas ciudades, los alcaldes se negaron a aplicar la ley o la aplicaron con la exclusiva participación de sus aliados políticos, lo que significó una continuidad para las prácticas tildadas de clientelistas y corruptas. Por lo general, las tasas de participación ciudadana fueron bajas y las esperanzas de reducir la pobreza no llegaron a concretarse. De todos modos, algunas ciudades de estos países (especialmente en Perú y Bolivia) lograron alcanzar altos índices de participación, aumentaron la transparencia y expandieron el suministro de servicios municipales” (Goldfrank, 2012:97).