Capítulo 2: ¿Empodera la Participación Ciudadana?
2.3. Empoderamiento como promesa
La capacidad empoderadora de la innovación democrática es un tópico presente en las dos olas de investigación participacionista. En consonancia con las premisas de fondo del experimentalismo (transformación social y administrativa, ampliación de la esfera pública, entre otras), el empoderamiento vendría a ser un pilar básico para concretarlas. A juicio de Fung y Wright (2003), éste haría que los ciudadanos puedan reducir e incluso neutralizar las ventajas que el poder le da a actores tradicionalmente hegemónicos. En esta misma dirección, Wainwright (2005) también destaca el potencial de la participación para generar contrapoder popular sobre las instituciones estatales y privadas. En otras palabras, el empoderamiento es un impacto necesario para profundizar la democracia y para
descentralizar el poder. Por lo mismo, la literatura lo ha explorado con cierto interés,
especialmente en un dispositivo concreto: el presupuesto participativo.
Por su carácter holístico, el empoderamiento15 es un concepto complejo y
transversal (Sánchez, 2007). Disciplinas como la ciencia política, la psicología social o la economía, han acuñado el concepto aportando interpretaciones y matices. Si bien hay distintas definiciones, una noción estándar es ésta: empoderamiento es el incremento del poder individual y colectivo, que permite un mayor dominio de sí mismo y de la circunstancia (Rappaport, 1984; Zimmerman, 2000; Montero, 2003). De esto se desprenden dos componentes claves del concepto: primero, el incremento del control o
dominio; siguiendo a Alsop, Bertelsen y Holland (2006), esto significa que el individuo o
el grupo desarrollan la capacidad no sólo de tomar decisiones de forma autónoma, sino que de convertir sus preferencias en acciones y en resultados deseados; a la postre, según Powell (1990), el control sobre las decisiones y sobre los recursos redunda en una mejora en la calidad de vida de las personas y las comunidades. Segundo, su condición de
multinivel, en el sentido que se aplica no sólo al plano individual, sino también al
colectivo (comunitario y organizacional). A esto hay que agregar un tercer factor que describe Zimmerman (2000): que el empoderamiento es tanto un proceso como un
15 El concepto tiene raigambre anglosajona: se denomina empowerment. Algunos autores prefieren utilizar la
acepción inglesa ante la dificultad de traducirla. De hecho, se ha empleado empoderamiento, potenciación y fortalecimiento, con el objeto de castellanizar el concepto. A pesar que en la literatura, especialmente en psicología social, se ha producido un debate sobre cuál debe ser la traducción para el uso académico, considero que las distinciones son poco significativas, por lo que cualquiera de estas expresiones es apropiada para referirlo.
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resultado; por ejemplo, a nivel individual, el proceso se observa en el aprendizaje para la
toma de decisiones o en el trabajo en equipo; el resultado, en cambio, se constata cuando el sujeto presenta un sentimiento de control personal, una conciencia crítica o un comportamiento participativo (Musitu y Buelga, 2004). La Tabla Nº2 desagrega estos elementos aportando indicadores en cada nivel16.
Tabla Nº2: Niveles e indicadores de empoderamiento como proceso y resultado
Nivel de análisis
Proceso de empoderamiento (empowering)
Resultados del empoderamiento (empowered)
Individual ―Aprendizaje de habilidades para la toma de decisiones
―Manejo de recursos ―Trabajar con los demás
―Sentido de control ―Conciencia crítica
―Comportamiento participativo Organizativo ―Oportunidades para participar en
la toma de decisiones
―Responsabilidades compartidas ―Liderazgo compartido
―Competencia efectiva en manejo de recursos
―Redes de trabajo: coaliciones entre organizaciones
―Influencia política Comunitario ―Acceso a recursos de la
comunidad ―Apertura de estructuras mediadoras ―Tolerancia a la diversidad ―Coaliciones organizativas ―Liderazgo plural
―Habilidades participativas de los residentes en la vida comunitaria Fuente: Musitu y Buelga (2004:105), basado en Zimmerman (2000:47).
Siguiendo esta línea, pero desde una interpretación más agonística, Narayan (2006:5) entiende el empoderamiento como la expansión del dominio y las capacidades de los pobres, de los excluidos, para negociar, influir y controlar las instituciones que inciden sobre sus vidas. En este sentido, el empoderamiento se orienta a revertir las asimetrías de poder que se producen entre los pobres, el Estado, el mercado y la propia sociedad civil. Esta idea la comparte Friedman (1992), que concibe el empoderamiento como una estrategia para el desarrollo de quienes han sido, históricamente, excluidos de la justicia social. En otras palabras, así entendido, el foco del empoderamiento está centrado en la transformación de la sociedad. Por este motivo, Sadan (2004, 101-103) defiende la idea que el empoderamiento comunitario o colectivo es un concepto político: no es sólo un recurso para la prestación de servicios públicos a la comunidad, como los conservadores y liberales han sostenido; es una vía de construcción comunitaria y una forma de generar
16 Esta propuesta analítica es una de la más consensuadas en la literatura sobre empoderamiento. Ha sido
empleada en investigaciones internacionales de presupuestos participativos, como el proyecto PARLOCAL (Allegretti et al, 2012). Otras propuestas están presentes en Hur (2006).
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conciencia social. Rebollo (2012:168) señala, en este sentido, que el empoderamiento no es un obsequio, no es algo que se regale; muy por el contrario, es un proceso de conquista, un logro de la experiencia y la reflexión; de este modo, el autor distingue entre “el bienestar otorgado ―que igual que se da se quita― y el bienestar conquistado”, que tiene un raigambre más profundo y significativo en las personas y en los colectivos.
En la primera generación de estudios de innovación democrática (y especialmente en los de presupuesto participativo en Brasil) ha primado esta idea de empoderamiento ligada a la emancipación de los más pobres (Abers, 2000; Baiocchi, 2005). Nylen (2003:27-28), por ejemplo, describe el concepto como la transformación de la mentalidad del sujeto, que pasa del fatalismo y de la dependencia, a adquirir un nuevo sentido de responsabilidad y de lucha frente a las formas sistémicas de exclusión y de dominación. El autor arguye que este cambio induce al individuo a creer que es factible el éxito en esta lucha. Así, el propósito del empoderamiento es que los actores dominados nivelen hacia arriba (Souza, 2001); es decir, que la acción colectiva genere conciencia y contribuya a la igualación de oportunidades. Para estos autores el empoderamiento tiene una carga ideológica significativa y representa una vía contra-hegemónica al canon democrático vigente, y a la forma neopluralista de articulación de intereses que prima en él (Oxhorn, 2003 y 2006).
En resumen, el empoderamiento, sea individual o colectivo, está en consonancia con los preceptos de la democracia participativa. Incluso en su acepción más restringida, la idea de incrementar el poder de las personas para que ganar autonomía y control sobre el entorno, constituye en sí ya una promesa esperada desde un punto de vista normativo. Ahora bien, en un sentido más agonístico, el empoderamiento constituye una vía para la transformación social; es decir, es un medio para igualar oportunidades, para obtener bienestar social, y para contrarrestar las asimetrías de poder que se dan entre la ciudadanía, el Estado y el mercado. Esto, evidentemente, concuerda con los fundamentos del proyecto democrático-participativo (Dagnino et al, 2008).
2.4. ¿Empoderan las innovaciones democráticas?
Para responder esta pregunta considero dos antecedentes: primero, me remito a los estudios sobre presupuestos participativos; esto porque además de ser la punta de lanza del
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experimentalismo, es uno de los pocos ejemplos de innovación democrática en que la ciudadanía comparte poder con el gobierno, al menos en lo que respecta a dirimir una fracción de su presupuesto (Canto, 2005). Y, segundo, considero la distinción entre empoderamiento como proceso y como resultado, pues a partir de esto es posible señalar un punto de inflexión en los estudios participacionistas.
La literatura sostiene que el presupuesto participativo es un proceso de
empoderamiento (empowering), en el entendido que propicia la incorporación de los
desfavorecidos a la esfera pública. Esto, como indiqué en el apartado anterior, ha sido observado especialmente en casos brasileños, siendo Porto Alegre y Belo Horizonte los principales referentes. Allegretti et al (2011) y García-Leiva y Paño (2012), incorporando elementos de la psicología comunitaria, desglosan esta afirmación señalando que el mecanismo permite a la ciudadanía: i) implicarse directamente en la toma de decisiones públicas; ii) articularse colectivamente; y iii) desarrollar capacidades para hacer uso del poder. En concreto, los autores afirman que el dispositivo es un proceso formal de empoderamiento17.
No obstante lo anterior, el problema es que la literatura no llega a concluir si efectivamente la población se empodera ―especialmente a nivel colectivo― cuando participa en los procesos. Es posible formular, al respecto, un par de réplicas: la primera es que los autores tienden a asumir que el impacto se produce por defecto; en otras palabras, que el solo hecho que la gente participe en el dispositivo ya es indicador que han sido empoderados, lo que es, indudablemente, discutible; si bien la literatura ratifica impactos relativos a, o que forman parte del constructo, por ejemplo el que los sujetos ganen capacidades para intervenir en lo público ―dimensión pedagógica de los beneficios― no es suficiente para dar una imagen cabal del fenómeno. El segundo es que la visión más agonística o radicalizada del fenómeno funciona bien para el caso brasileño (lo que igual está sujeto a cuestionamiento), pero no tanto en otros contextos, en donde el tejido social previo sea menos activo, o donde el mecanismo no esté vinculado a los movimientos sociales o a las reivindicaciones de los sectores marginados. En otras palabras, la presunción teórica no es suficiente para defender la validez de la afirmación.
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Pues bien, el debate sobre esta materia también implica considerar las condiciones bajo las cuales se favorece el empoderamiento. En este contexto, hay dos trabajos que refieren un conjunto de variables convenientes. Por una parte, Allegretti et al (2011), basándose en la experiencia comparada, sostienen que para alcanzar el fortalecimiento comunitario son necesarias tres condiciones mínimas: i) la existencia de un tejido social
activo (o de alguna forma de organización); ii) una administración que haya trabajado con
la comunidad conceptos centrales del empoderamiento, tales como la solidaridad y la
desigualdad; y iii) que las decisiones tomadas por la ciudadanía sean de obligado cumplimiento para la entidad promotora. De ahí que los autores sostengan que “(…) los
presupuestos participativos autorreglamentados, en los que la ciudadanía construye los criterios de justicia social, y vinculantes son los procesos que con más probabilidad conducirán a una comunidad potenciada” (Allegretti et al, 2011:88-89).
Por otra parte, el trabajo de Durose et al (2009) contempló la comparación de 19 casos de presupuesto participativo en Europa, Latinoamérica y Canadá, con el objeto de reconocer variables que influyeran en el empoderamiento. Para su examen recogieron información de la literatura existente, y evaluaron el concepto considerando tres factores de resultado: a) impacto sobre los participantes del proceso (en términos de eficacia política y desarrollo de habilidades); b) impacto sobre las comunidades (tanto la eficacia política, como el capital social y la cohesión social); y c) impacto sobre la toma de decisiones. De los casos observados, concluyen los autores que sólo en cuatro se evidencia éxito en el empoderamiento18. De éstos, uno conjuga las siguientes variables como determinantes para generación de este impacto: un compromiso con la apertura (en este caso, con la inclusión y apoyo de los excluidos políticamente), una implicación amplia y profunda de parte de los liderazgos políticos, y una cooperación externa (por ejemplo, de ONGs). Los otros tres conjugan la apertura, el compromiso político, la relevancia de los temas puestos en debate y la existencia de una ley o de una política nacional de presupuesto participativo. Ahora bien, los autores sostienen que para el desarrollo específico de la potenciación comunitaria, son necesarios dos vectores, a saber, el
compromiso político y la relevancia de los temas en discusión (en el entendido que las
iniciativas deben estar enfocadas en temas de significado para la comunidad).
18 Según el estudio, los casos exitosos fueron Porto Alegre (Brasil), Belo Horizonte (Brasil), Sevilla
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En este contexto, me propongo examinar éstas y otras condiciones, que los autores sostienen que están relacionadas. o que tienen algún grado de incidencia, sobre el empoderamiento en sus distintos niveles; en otras palabras, para mi exposición considero variables que afectan los indicadores contenidos en la Tabla Nº2, especialmente los de resultado.