Encaje del mecanismo en la administración

En la literatura sobre presupuestos participativos poco se ha tratado el tema del encaje del instrumento con la administración (Ganuza y Baiocchi, 2014 y 2012). No cabe duda que es un tema relevante, en tanto los dispositivos se insertan en un aparato institucional, con relaciones de poder, con dinámicas establecidas y principios que no necesariamente son complementarios o favorables a la apertura. Hay trabajos, especialmente en la primera etapa de estudios participativos, en que se refiere la instalación de los instrumentos, pero no se realizan seguimientos exhaustivos de su evolución, de cómo se integran a la entidad o de las fricciones que genera este proceso. Ahora bien, de entre las conclusiones a las que llegan estos trabajos es que, como indican Allegretti et al (2011), mientras más impregnado esté el mecanismo en la institución, mayor será la capacidad de maniobra de la ciudadanía sobre el proceso. Precisamente sobre esta materia hay al menos dos observaciones que se basan en el trabajo empírico. Por una parte, desde la experiencia de Porto Alegre, se sostiene que el mecanismo sí genera transformaciones administrativas. Por otra, considerando especialmente los casos instrumentales, se afirma que la posición de los mecanismos es marginal, por lo que no alcanzan a impregnar la cultura organizativa con una lógica participacionista.

Wampler (2007), por ejemplo, afirma que el instrumento sí contribuyó a la transformación administrativa en el caso de Porto Alegre (en su primera etapa). Señala esto porque, entre otras razones, permitió la integración de diferentes unidades burocráticas en la formulación y ejecución de políticas o iniciativas. De este modo, a su juicio, las entidades ganaron en coordinación interdepartamental. Ganuza y Baiocchi (2012) coinciden que en este modelo se produjeron transformaciones administrativas. Por ejemplo, el gobierno realizó reformas para canalizar las demandas sociales a través del mecanismo, clausurando el resto de los canales tradicionales. Asimismo, el propio hecho que la toma de decisiones se hiciera por etapas, de forma progresiva, significó un cambio en la burocracia y en la estructura de poder.

Pero estas transformaciones, según los autores, no se evidencian con la misma intensidad en todos los casos, en especial en los modelos instrumentales del proceso. Allegretti et al (2011), por ejemplo, subrayan que en la mayor parte de las experiencias (al

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menos europeas), el instrumento se coordina desde una concejalía (habitualmente de participación), pero sin afectar, en lo sustantivo, el organigrama o la cultura organizacional. De hecho, Ganuza y Baiocchi (2014) señalan que en el proceso de internacionalización del instrumento se ha tendido a vaciarlo de su carga política (y transformadora), de tal modo que en la práctica se interpreta como una experiencia externa a la dinámica de la administración: una experiencia que más que política es técnica, y cuyos resultados se valoran en la medida en que pueden ser usados como insumos para el funcionamiento de la organización.

3.5. Síntesis del capítulo

El presupuesto participativo es uno de los mecanismos de innovación democrática más extendidos y reconocidos a nivel internacional. Entre las virtudes que se le atribuyen, destaca su capacidad para generar resultados concretos (generalmente en el plazo de un año), lo que se entiende como efecto demostrativo. Junto con ello, el instrumento permite una mayor eficiencia y transparencia en los procesos gubernamentales. Desde el punto de vista de las administraciones y de los liderazgos promotores, el mecanismo incrementa el respaldo ciudadano, a la vez que incentiva la formación cívica de la gente. En este sentido, los participacionistas han calificado al presupuesto participativo como una escuela de democracia, que permitiría, a la postre, generar contrapeso a los poderes políticos y económicos.

No existe un modelo único del instrumento. Si bien hay características comunes a la mayoría de los casos (por ejemplo, la idea del ciclo anual), las diferencias radican en la cesión de poder que se entrega a los ciudadanos. Basándome en la tipología de Ganuza y Francés, los modelos burocrático y representativo corresponden a diseños más restringidos desde el punto de vista de la apertura y de la toma de decisiones. En ellos, la preeminencia del gobierno es notoria. Así, también, lo son las prerrogativas a las asociaciones en el caso de los representativos. En los modelos participativos, en cambio, el poder tiende a compartirse sin tantas restricciones, entre la administración y ciudadanía (sea ésta organizada o no organizada).

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La literatura, en particular la primera ola de investigación, ha establecido un vínculo entre los modelos y la ideología promotora. Así, se sostiene que los gobiernos de izquierda han tendido a impulsar el mecanismo con énfasis en diseños participativos. Sin embargo, con la masificación del proceso, partidos conservadores o liberales adoptaron el instrumento, adhiriendo a estándares de buena gobernanza. El resultado de este viraje es el llamado orçamento participativo light, que se caracteriza por su despolitización y por alejarse de conceptos como la redistribución de recursos, o la transformación del aparato administrativo. Sobre este último punto, el encaje del instrumento en la administración pública es un tema no suficientemente abordado por la literatura. Sin embargo, es posible sostener que en el modelo Porto Alegre se identifican reformas administrativas; pero en los modelos instrumentales éstas resultan menos marcadas, de tal modo que el presupuesto participativo tiende a ser interpretado como un mecanismo técnico externo a la entidad.

Aunque la correlación entre ideología y modelo ha sido respaldada empíricamente, actualmente ha ido perdiendo peso explicativo. En su defecto, las ideas sobre la participación han cobrado relevancia para explicar las variaciones, tanto en los diseños como en la decisión de implementar procesos de apertura. Los autores señalan dos enfoques al respecto: el sustantivo y el instrumental, que pueden ser adscritos ya sea por gobiernos de izquierda como de derecha.

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