Los indicadores estadísticos se han usado en la esfera del desarrollo por muchos años, tanto con fines de promoción como para centrar las políti- cas en objetivos concretos. La preocupación ini- cial por los indicadores económicos se ha ampliado considerablemente desde que se comenzaron a publicar los informes sobre desa- rrollo humano en 1990. Esos informes han pre- sentado índices compuestos, a saber, el índice de desarrollo humano, el índice de pobreza Las estadísticas deben manejarse con cui-
dado, pues pueden arrojar mucha luz, pero también pueden crear distorsión. Cuando se basan en investigaciones y métodos cuidado- sos, los indicadores ayudan a dar pruebas sólidas, abren el diálogo y fomentan la rendi- ción de cuentas. Pero para ello han de ser: • Pertinentes desde el punto de vista normativo, al transmitir mensajes acerca de cuestiones sobre las que se pueda ejercer influencia directa o indirecta adoptando medidas normativas.
• Fiables, al permitir que diferentes per- sonas los utilicen y obtengan resultados con- gruentes.
• Válidos, al basarse en criterios determi- nables que midan lo que pretenden medir. • Capaces de medir de manera conse- cuente a lo largo del tiempo, lo cual es necesario si se quiere que pongan de mani- fiesto si se están realizando progresos y alcanzando los objetivos.
• Susceptibles de desagregar,para cen- trar la atención en grupos sociales, minorías y personas.
• Concebidos para separar, siempre que resulte posible, el supervisor de lo supervi- sado, para reducir al mínimo los conflictos de intereses que surgen cuando un actor supervisa su propio desempeño.
Usar los datos como corresponde es decisivo cuando están en juego los derechos. El poderoso efecto de las estadísticas obliga a hacer cuatro salvedades para su uso: • Uso excesivo:Las estadísticas por sí solas no pueden reflejar todo el panorama de
los derechos y la evaluación no debe concen- trarse sólo en ellas. Todo análisis estadístico debe partir de una interpretación, basándose en un análisis político, social y contextual más amplio.
• Uso insuficiente:Pocas veces se reúnen deliberadamente datos sobre cuestiones comprometedoras, embarazosas o que senci- llamente se pasan por alto. En el decenio de 1980 un trabajador social europeo, al que- jarse de la falta de datos sobre las personas sin hogar, señaló que «Todo lo demás se cuenta, cada vaca, cada pollo, cada pedazo de mantequilla». Incluso cuando se reúnen los datos, pueden pasar muchos años antes de que se den a conocer, y luego puede haber presiones sobre los medios de comunicación para que no se divulguen los resultados. • Uso incorrecto:La reunión de datos suele sesgarse en favor de las instituciones y los informes oficiales, así como de los aconte- cimientos que ocurren y no de los que se pre- vienen o suprimen. Pero la ausencia de datos no siempre quiere decir que el número de sucesos sea menor. La represión estructural es invisible cuando el temor impide que las personas protesten, presenten quejas o digan lo que piensan.
• Mal uso político:Los indicadores pue- den manipularse con fines políticos para desacreditar a determinados países o actores. Además, su uso como criterio para el comer- cio o las relaciones de ayuda sería un nuevo incentivo para la manipulación en el momento de presentar informes sobre los resultados.
RECUADRO 5.1
Cuidado con las estadísticas
humana, el índice de desarrollo relacionado con la mujer y el índice de potenciación de género, que han atraído la atención de los encargados de formular políticas y dado lugar a debates sobre las estrategias de desarrollo humano.
Los indicadores de desarrollo humano y los indicadores de derechos humanos tienen tres características comunes. Ambos comparten el objetivo de generar información que envíe seña- les de política sobre la forma de realizar mejor las libertades humanas, como el derecho a vivir liberado de la miseria, del temor y de la discri- minación. Ambos dependen de la medición de resultados e insumos para describir el fenó- meno, pues no sólo dependen de las tasas de alfabetización y de mortalidad infantil, sino tam- bién de los coeficientes alumnos-profesor y las tasas de inmunización. Ambos también aplican mediciones de promedios y desgloses, así como de valores mundiales y locales, para revelar información en muchos niveles diferentes. Pero tienen tres importantes diferencias de criterio: • Base conceptual. Los indicadores del desa- rrollo humano evalúan la ampliación de las capacidades de las personas. Los indicadores de los derechos humanos evalúan si las personas viven con dignidad y libertad, así como el grado en que los actores fundamentales han cumplido sus obligaciones de crear y mantener mecanis- mos sociales justos que garanticen lo anterior. • Centro de atención. Los indicadores del desarrollo humano se centran fundamentalmente en los resultados e insumos humanos, y hacen hin- capié en disparidades y sufrimientos inaceptables. Los indicadores de los derechos humanos tam- bién se centran en esos resultados humanos, pero prestan especial atención a las políticas y prácticas de las entidades jurídicas y administrativas y la conducta de los funcionarios públicos.
• Información adicional. La evaluación de los derechos humanos requiere datos adicionales, no sólo acerca de las violaciones, como la tortura y las desapariciones, sino también sobre los proce- sos de justicia, como los datos sobre las institu- ciones judiciales y los marcos jurídicos y los datos aportados por las encuestas de opinión sobre las normas sociales. Además, se hace más hincapié aún en los datos desglosados por sexo, origen étnico, raza, religión, nacionalidad, nacimiento, origen social y otras distinciones pertinentes.
Desde hace tiempo los índices de desarrollo humano han puesto de relieve que millones de personas están muy lejos de ver realizados sus derechos económicos y sociales. El índice de pobreza humana se centra en las privaciones rela- cionadas con las necesidades económicas y sociales más básicas, como tener una vida larga y saluda-
ble, estar bien informado, disponer de los recursos necesarios para tener un nivel de vida decoroso y ser incluido en la vida social y comunitaria.
Ajustados a los diferentes contextos de los países en desarrollo y los países industrializados, los componentes del índice de pobreza humana ponen de manifiesto no sólo el grado de priva- ciones humanas en el mundo, sino también el hecho de que las privaciones existen en todos los países, independientemente de su nivel de desarrollo (véase ¿Qué revelan los índices de desarrollo humano?). Al crear mediciones resu- midas de las privaciones, los índices de desarro- llo humano desempeñan una función decisiva al hacer notar las graves privaciones que sufren tantas personas en el mundo y han proporcio- nado importantes instrumentos para la promo- ción de los derechos humanos.
No obstante, para reflejar las características adicionales de los derechos humanos, y crear ins- trumentos normativos y de promoción, se nece- sitan indicadores que puedan ayudar a fomentar una cultura de la responsabilidad. Desarrollar esa cultura significa determinar la influencia de los diferentes actores en la realización de los derechos y evaluar si están cumpliendo sus obli- gaciones en ese sentido. En el caso del Estado, esas obligaciones están previstas en el derecho
El índice de desarrollo humano (IDH), pre- sentado por primera vez en el Informe sobre Desarrollo Humano 1990, centró inmedia- tamente la atención en el nivel de resultados sociales y económicos que lograban los paí- ses. Sin embargo, muchos se preguntaron por qué habían quedado excluidas las liber- tades políticas y civiles, que también son inherentes al concepto de desarrollo humano. Para lograr un equilibrio, en los dos Informes siguientes se propuso comple- mentar el IDH con índices de libertades civi- les y políticas.
En el Informe sobre Desarrollo Humano 1991se introdujo el índice de libertades humanas, derivado de 40 criterios clasificados en la World Human Rights Guidedel profesor Charles Humana. Tras un examen y debate críticos sobre esa fuente y su método, en el Informe sobre Desarrollo Humano 1992se presentó el índice de liber- tad política, centrado en cinco libertades y basado en los juicios emitidos por diversos expertos, en el que cada país se clasificaba en una escala de 1 a 10. ¿Por qué se ha dejado de presentar ambos índices?
• El Indice de Libertad Humana y el Indice de Libertad Política se basaban en criterios
cualitativos y no en datos empíricos cuantifi- cables.
• Ambos índices estaban dirigidos al análisis de problemas complejos con respuestas resu- midas, es decir, sí o no, o una puntuación de 1 a 10. Sin embargo, como no se ofrecían datos ni ejemplos, los índices no permitían que los lectores pudieran comprender los cri- terios de base.
• El IDH muestra claramente, por medio de datos sobre sus componentes, dónde es nece- sario introducir cambios. Sin embargo, ni el índice de libertad humana ni el índice de libertad política podían explicar por qué un país quedaba clasificado en la categoría de Sí en vez de No, o con un 4 en vez de un 5. Por consiguiente, las evaluaciones no podían dar lugar a la promoción de políticas.
La evaluación de las libertades huma- nas es inevitablemente polémica, lo que hace más necesario aún que el método sea transparente y susceptible de ser repetido por otros, para canalizar las diferencias de opinión hacia el debate en lugar de alentar la controversia. La experiencia adquirida con los índices de libertad debe ser una guía clara para crear indicadores de los derechos humanos.
RECUADRO 5.2
Los índices de libertad: ¿instrumentos idóneos para la época?
internacional, que sirve de marco para la deter- minación de indicadores de responsabilidad jurí- dica. Sin embargo, la necesidad de tener en cuenta las complejas influencias de otros actores, tanto a nivel local como mundial, exige la formu- lación de indicadores que trasciendan las obliga- ciones jurídicas actuales.
Se necesita una gran variedad de datos para estudiar los derechos por medio de las estadísti- cas, que vayan, como las pirámides, desde las mediciones agregadas resumidas, como los índi- ces de desarrollo humano y los resultados medios nacionales, hasta datos específicos de un contexto en particular. El aumento de la esperanza de vida o del consumo medio de calorías a nivel nacional es un paso importante hacia la realización de los derechos, pero al mismo tiempo es necesario dis- poner de datos mucho más detallados y desagre- gados para demostrar si se están realizando o no los derechos de todas las personas. El uso de las estadísticas para profundizar en esas cuestiones
puede ayudar a poner de relieve las disparidades disimuladas por los resultados medios y a centrar la atención en las medidas necesarias para cam- biar la situación (recuadro 5.3).
Muchos actores están contribuyendo a la creación de esas pirámides de datos. La Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Huma- nos está alentando las iniciativas para desarro- llar indicadores pertinentes a nivel mundial. Los órganos establecidos en virtud de los trata- dos sobre derechos humanos han establecido directrices para la información estadística que los Estados partes deben proporcionar en sus informes para demostrar cómo están respe- tando, protegiendo y realizando los derechos. Algunas empresas están brindando más infor- mación sobre sus prácticas y los efectos de sus actividades, aunque se sigue resistiendo mucho ese tipo de transparencia. Por otra parte, las organizaciones de la sociedad civil, desde los grupos de promoción en la base hasta los insti- tutos de investigación, están reuniendo y anali- zando datos específicos a nivel local para com- prender los obstáculos en el contexto de sus propios países, municipalidades y comunidades. Pese a sus múltiples semejanzas, los indicado- res de derechos humanos y de desarrollo humano hacen hincapié en aspectos diferentes, lo que deja claro que una alta puntuación en materia de desa- rrollo humano no garantiza un historial impeca- ble en el ámbito de los derechos humanos. La realización de los derechos va mucho más allá del desempeño medio nacional, y los que tienen el mejor desempeño en lo que respecta al desarrollo humano son tan responsables como los demás por el cumplimiento de sus compromisos en materia de derechos (recuadro 5.4).
Es necesario estudiar los indicadores de derechos humanos para determinar si se cum- plen los siguientes cuatro objetivos conexos:
• Verificar si los Estados respetan, protegen
y realizan los derechos, principal marco de res- ponsabilidad para la función del Estado.
• Velar por el cumplimiento de los principios
fundamentales de los derechos, al determinar si se están realizando los derechos sin discrimina- ción, y con suficientes progresos, suficiente parti- cipación popular y recursos efectivos.
• Velar por el acceso seguro,por medio de las normas e instituciones, las leyes y un entorno económico propicio que convierta los resultados derivados de la satisfacción de las necesidades en derechos efectivos.
• Determinar los actores no estatales decisi-
vos, al destacar qué otros actores influyen en la realización de los derechos y poniendo de relieve en qué consiste esa influencia.
Imaginemos un país en que el 87% de los niños están matriculados en la escuela secun- daria. ¿Qué revela ese dato en cuanto al dere- cho de los niños a la educación? Evidente- mente no se ha alcanzado el objetivo final de educación secundaria para todos. Pero, ¿han cumplido todas sus obligaciones las partes interesadas? Para responder a esa pregunta hay que mirar más allá de esa estadística y profundizar el examen de la cuestión.
Si descubrimos que están matriculados el 77% de las niñas y el 97% de los niños, enton- ces se trata de una cuestión de discriminación. Si en las encuestas de opinión se pone de manifiesto que los padres no tienen en cuenta la importancia de la educación de las niñas, entonces los padres no están respetando el derecho de sus hijas a la educación y el gobierno no está creando conciencia ni está tomando medidas para cambiar esa norma. Si las encuestas demuestran que las instalaciones escolares resultan insuficientes ya que, por ejemplo, se carece de aulas independientes para niñas o existen muy pocas maestras, el gobierno no está promoviendo los derechos de las niñas a tener acceso real a la educación. Quizás haya equidad entre los sexos, pero existan leyes discriminatorias que impongan el apartheid y no proporcionen suficientes escuelas para los niños del grupo étnico oprimido, cuyo índice de matricula- ción es del 40%. Ello significaría que el gobierno no respeta los derechos de todas las personas sin discriminación, y exigiría la modificación inmediata de las leyes y cam- bios en las instituciones y normas.
Quizás no haya discriminación, sino que
todas las escuelas carezcan de recursos y no puedan proporcionar una educación de cali- dad. ¿Está asignando el gobierno la prioridad debida a la educación? Depende de los recur- sos disponibles. En un país que gaste en su poderío militar y en palacios presidenciales el doble de lo que gasta en educación secunda- ria, la respuesta sería que no, y el gobierno no estaría respetando adecuadamente los dere- chos. Pero si en un país se gasta el 0,5% de los ingresos en la seguridad nacional y el 8% en la educación secundaria, la respuesta sería muy diferente: la limitación se debería a la falta de recursos, y no de prioridad.
Desde el punto de vista del progreso, si un país aumentara los niveles de matrícula del 50% al 87% en cinco años, estaría logrando importantes progresos en la realiza- ción de los derechos. Sin embargo, si el país dejara que la matrícula disminuyera del 95% al 87%, estaría en una situación de retroceso. Si hay escasez de recursos, ¿qué están haciendo los donantes y la comunidad inter- nacional al respecto? ¿Cuánta asistencia para el desarrollo están proporcionando? ¿Qué porcentaje se asigna al sector de la edu- cación?
Es evidente que las estadísticas solas no pueden dar respuestas concluyentes, pero sí contribuyen a abrir interrogantes fundamen- tales. Deben enmarcarse en un análisis más profundo de los actores de que se trate y sus diferentes obligaciones. Si las estadísticas pueden poner de manifiesto si se cumplen o no esas obligaciones, estarán contribuyendo a la rendición de cuentas y, en última instan- cia, a la realización de los derechos. RECUADRO 5.3
Las estadísticas como medio para mirar más allá de las preguntas
Suele afirmarse que la creación de indicado- res de derechos civiles y políticos necesita un criterio diferente del que requieren los derechos económicos, sociales y culturales, pero la mayo- ría de las diferencias que se aducen son mitos (recuadro 5.5). El mismo marco puede adap- tarse para crear indicadores respecto de todos los derechos humanos.