La evaluación de la responsabilidad jurídica del Estado significa determinar si respeta, protege y realiza los derechos, teniendo en cuenta las limi- taciones de recursos, los antecedentes históricos y las condiciones naturales.
• Respeto de los derechos, es decir, abste- nerse de injerirse en la promoción de los dere- chos de las personas, ya sea por medio de la tor- tura o la detención arbitraria, el desalojo forzoso de la vivienda o la introducción de honorarios médicos que hagan que la atención médica resulte inasequible para los pobres.
• Protección de los derechos,es decir, preve- nir las violaciones por parte de otros actores, ya sea velando por que los empleadores privados cumplan las normas laborales básicas, evitando la propiedad monopólica de los medios de información o impidiendo que los padres dejen de mandar a sus hijos a la escuela.
• Realización de los derechos, es decir,
adoptar medidas legislativas, presupuestarias, judiciales y de otro tipo, ya sea promulgando leyes que prevean igual remuneración por igual trabajo, o aumentando las asignaciones presu- puestarias a las regiones más desfavorecidas. RESPETO DE LOS DERECHOS
Las estadísticas pueden revelar las violaciones de los derechos. Los datos sobre la tortura, el desa- lojo forzoso de la vivienda, las elecciones amaña- das y los embargos de alimentos que provocan hambruna son un poderoso medio para pedir cuentas a los responsables. La reunión de prue- bas estadísticas es una ardua tarea en esos casos debido a las grandes repercusiones que tienen esos datos, y las estadísticas oficiales suelen ser las fuentes más deficientes. Pocos Estados aporta- rían pruebas y pondrían en conocimiento público voluntaria y deliberadamente actos tan desprecia- bles como esos. Ese sesgo previsible en la infor- mación sobre las violaciones de los derechos por las estructuras oficiales obliga a obrar con cautela al hacer comparaciones entre países o en un mismo país a lo largo del tiempo.
En el Canadá, Ontario es la única provincia cuyos fondos públicos financian completa- mente las escuelas religiosas de un solo grupo, el de los católicos. Aunque el 8% de la pobla- ción de la provincia pertenece a otras minorías religiosas, principalmente judíos, sikh y musulmanes, no reciben fondos públicos para crear escuelas. Ante la falta de financiación pública, 42.000 alumnos de Ontario asisten a escuelas religiosas privadas a un costo medio por alumno de más de 5.000 dólares anuales.
En 1996 el Canadá ratificó el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que incluye el compromiso de no hacer discri- minación por motivo de religión. Un padre perteneciente a una minoría religiosa pre- sentó su caso ante la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, e impugnó la política de Ontario de financiar con fondos públicos las escuelas de una sola religión. En 1999 la Comisión decidió que se trataba de un caso de discriminación religiosa, y dio al Canadá un plazo de 90 días para que adop- tara medidas eficaces y de obligatorio cumpli- miento para rectificar la situación.
En febrero de 2000 el gobierno cana- diense respondió a la Comisión afirmando
que no se aplicaría ninguna medida ya que la educación era una cuestión provincial y el gobierno de Ontario se negaba a modificar su política. Una de las razones presentadas por el primer ministro del gobierno de Onta- rio fue que el Canadá ocupaba el primer lugar en el índice de desarrollo humano. «Cuando [las Naciones Unidas] dicen que somos el país del mundo en que mejor se puede vivir… doy por sentado que eso se refiere también a nuestro sistema de educa- ción y al tratamiento que damos a los grupos religiosos de las minorías.»
Sin embargo, la clasificación del IDH no justifica esas conclusiones. El IDH sólo refleja los resultados medios a nivel nacional en las esferas básicas, incluidas las tasas de alfabetización de adultos y de matrícula esco- lar. Los altos niveles alcanzados por el Canadá en materia de alfabetización de adul- tos y tasa bruta combinada de matriculación no prueban que no exista discriminación por motivos de religión en el acceso a la educa- ción pública, ni niega en modo alguno la necesidad de que Ontario adopte medidas para remediar esa situación.
RECUADRO 5.4
Uso y abuso del índice de desarrollo humano
Fuente: Bayefsky 2000; Oficina del Informe sobre Desarrollo Humano; Ontario Parents for Equality in Education Funding 2000; CFRB 1010 1999.
Con frecuencia se hacen contrastes entre los derechos civiles y políticos y los derechos económicos, sociales y culturales que luego se utilizan para justificar la adopción de criterios muy diferentes para evaluar esos derechos. Sin embargo, muchos de esos contrastes no son más que mitos.
Primer mito: Los derechos civiles y polí- ticos son derechos negativos, y los derechos económicos, sociales y culturales son positi- vos.No es verdad. Existen deberes positivos y negativos que cumplir para respetar, proteger y realizar ambos tipos de derechos. Para garanti- zar el derecho a un juicio imparcial es necesario adoptar medidas a fin de establecer una judica- tura independiente debidamente capacitada y remunerada para preservar la independencia de los magistrados. Para garantizar el derecho a la vivienda es necesario no injerirse en el acceso de las personas a la vivienda abstenién- dose de proceder al desalojo forzoso.
Segundo mito: Los derechos civiles y políticos se realizan en forma inmediata, mientras que los derechos económicos, sociales y culturales se realizan gradual- mente. No es cierto. Aún cuando deba ponerse fin inmediatamente a los actos de tor- tura, en algunos países la tarea de garantizar que tales actos no se repitan puede exigir tiempo y recursos para entrenar a los funcio- narios de policía, establecer sistemas de super- visión de los presos y examinar los casos pre-
sentados ante los tribunales. Por el contrario, aunque el aumento de los niveles de matrícula en la educación secundaria suele depender de los recursos disponibles, deben revocarse inmediatamente las leyes que discriminan entre niños y niñas o entre las distintas religio- nes y razas en la educación.
Tercer mito: Los derechos civiles y políticos son gratuitos, mientras que los derechos económicos, sociales y culturales requieren recursos.No es así. La celebración de elecciones libres e imparciales puede resultar costosa. Por otra parte, se pueden eliminar sin costo alguno las leyes discrimina- torias relativas a la salud y la vivienda.
Cuarto mito: Los indicadores de los derechos civiles y políticos son descripciones cualitativas, mientras que los indicadores de los derechos económicos, sociales y cultura- les son estadísticas cuantitativas. No es cierto. Las estadísticas son importantes para determinar el nivel de tortura, las condiciones en las cárceles y la participación política. Por su parte, las descripciones cualitativas pueden resultar útiles con el fin de determinar la ido- neidad de una ley para proteger los derechos de los inquilinos, por ejemplo.
La eliminación de esos mitos pone de relieve las semejanzas básicas entre los dere- chos civiles, culturales, económicos, políticos y sociales, y exige la adopción de un criterio común para crear indicadores.
RECUADRO 5.5
La eliminación de los mitos sobre las diferencias
Es notorio que esas estadísticas son poco fiables y a menudo ni siquiera existen. Los datos que muestran el número de casos de tor- tura registrados pueden condenar las activida- des de un Estado, pero su ausencia no las con- dona en lo más mínimo. De hecho, en ocasiones la ausencia de datos es un dato revelador (recua-
dro 5.6). Ocasionalmente, las fuentes oficiales secretas salen a la luz y revelan mucho más de lo que jamás se habría esperado, e indudablemente mucho más de lo que habrían previsto los viola- dores. En Guatemala un expediente descubierto recientemente ha proporcionado datos que revelan una evidente política de control detrás de la campaña de terror de principios del dece- nio de 1980, y hacen que la responsabilidad por las muertes y desapariciones recaiga en los más altos niveles (recuadro 5.7).
Al reunir datos, la separación del supervisor de lo supervisado ayuda a eliminar el sesgo, pero suele poner en peligro a los que tratan de reunir pruebas acerca de las violaciones. Las organiza- ciones de derechos humanos internacionales y locales durante muchos años han asumido con valentía los riesgos de acopiar información sobre violaciones como la tortura, la represión de los medios de información, la manipulación electoral y las desapariciones, y siempre han reconocido que no se logra obtener un panorama completo.
A veces es posible completar ese panorama sólo después de transcurridos muchos años. La Comisión de la Verdad y la Reconciliación de Sudáfrica hizo mucho hincapié en la reunión y análisis de datos, reunió 21.300 declaraciones y determinó que se habían producido 37.700 vio- laciones graves de los derechos humanos. El resultado de esa labor constituye una de las mayores bases de datos estructuradas sobre vio- laciones de los derechos humanos que jamás se haya compilado. La base de datos ofrece deta- lles sobre la edad y el sexo de las víctimas, su afi- liación política y el tipo y la fecha del maltrato recibido, y permite así que los investigadores puedan hacer enérgicas declaraciones sobre las violaciones de los derechos humanos cometidas. Los resultados reafirmaron las conclusiones de la Comisión, ya que destacaron, de manera impresionante, la magnitud y el alcance de la violencia en el pasado, y contribuyeron a la for- mulación de políticas de rehabilitación y repara- ción de los daños sufridos.
PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS
Para que los Estados puedan impedir que actores privados violen los derechos de los individuos deben identificar a esos actores. Las empresas pueden contaminar el medio ambiente y afectar la salud de la comunidad. Las prácticas de los terratenientes inescrupulosos amenazan el dere- cho de los inquilinos vulnerables a una vivienda adecuada. La violencia doméstica pone en peli- gro la seguridad y la salud personales, en particu- lar de las mujeres y los niños. ¿Cómo se puede Es muy poco probable que los gobiernos pro-
porcionen libre y públicamente datos compro- metedores sobre las violaciones más extremas de los derechos. Los estadísticos y economis- tas argentinos estuvieron entre los primeros «desaparecidos» en los años 1977 y 1978, lo que indica los temores del gobierno militar de que se filtraran datos comprometedores. Pero incluso la falta de datos puede ser un indicio. La interrupción súbita de una serie de datos o un cambio repentino en ella pueden ser muy reveladores. Los violadores de los derechos suelen dejar huellas en los datos y fuertes moti- vos de sospecha. Los estadísticos que analizan los datos relativos a los derechos humanos pueden descubrir pautas previsibles y sistemá- ticas en el «silencio» entre los números.
La ausencia de datos sobre un fenó- meno conocido.Después del desastre ocu- rrido en un reactor de Chernobil, en la Unión Soviética, muchos informes oficiosos revelaron que los médicos habían recibido órdenes de no diagnosticar ninguna enferme- dad relacionada con la radiación, como el cáncer, la leucemia y la anemia. Si bien los datos deberían reflejar un aumento en el número de esos casos, ese «silencio» produ- ciría una disminución evidente y sospechosa. La interrupción súbita de una serie. El kwashiorkor es una grave enfermedad infantil debida a la malnutrición de larga duración. En
1968, durante el gobierno del apartheid en Sudáfrica, los datos reunidos demostraban que su incidencia en el país era 300 veces más alta entre los africanos que entre los blancos. En lugar de abordar los problemas básicos el gobierno sudafricano decidió dejar de reunir información sobre la enfermedad, lo que cons- tituyó una clara decisión de ocultar el asunto.
Demasiada perfección. Todo dato bruto tiene variaciones y fluctuaciones alea- torias. Cuando éstas desaparecen y las series de datos se tornan muy uniformes e incluso mejoran a través del tiempo o se acercan mucho a los niveles previstos, hay grandes motivos para sospechar la presencia de datos inventados que desvirtúan la realidad.
Saltos bruscos en otras categorías de datos. Durante el gobierno militar represivo en la Argentina en el decenio de 1970 los cuerpos de los detenidos que eran asesinados se ocultaban estadísticamente en la categoría de entierros de personas sin «ningún nom- bre». En un estudio en que se investigaron esos entierros correspondientes al período de 1970 a 1984 se descubrieron saltos significa- tivos desde el punto de vista estadístico en el número de entierros de personas sin nombre en el momento de mayor represión, lo que permitió determinar dónde se encontraban realmente los cadáveres de los desapare- cidos.
RECUADRO 5.6
Cuando la falta de datos es un dato revelador
Fuente: Samuelson y Spirer 1992.
Nadie en Guatemala podría decir que desco- nocía la cuestión de los desaparecidos a prin- cipios del decenio de 1980. Varias organiza- ciones no gubernamentales de reconocido prestigio y la Comisión de Derechos Huma- nos de Guatemala habían reunido pruebas en la medida de sus posibilidades sobre el destino de muchos científicos, estudiantes, doctores e ingenieros.
Sin embargo, un archivo militar descu- bierto en 1998 puso de manifiesto que las fuerzas militares habían dejado registradas detalladamente las operaciones de sus escua- drones de la muerte. Los datos reconstrui- dos sobre la base de esos registros generaron claras pruebas de una incisiva iniciativa de política aplicada a finales de 1983 consistente en un cambio de estrategia: del terror indis- criminado en las zonas rurales y el asesinato
sobre todo de campesinos se pasó a las desa- pariciones de personas específicamente seleccionadas, sobre todo en la capital.
¿Qué se puede inferir? El cambio entre esas dos modalidades de terror, reflejadas con tanta claridad en esos datos, fue tan trá- gico, absoluto y rápido que debe haber sido muy bien coordinado. ¿Quién tenía faculta- des para poner fin a las matanzas y autorizar los asesinatos selectivos en las zonas urba- nas? Sólo el mando militar guatemalteco tenía esa potestad. La responsabilidad no se limita a los que apretaron el gatillo o hicieron las anotaciones en los expedientes del escua- drón de la muerte. Los datos estadísticos pueden demostrar que esa responsabilidad recae en otros niveles jerárquicos hasta llegar a los que utilizaron el asesinato como estrate- gia de política óptima.
RECUADRO 5.7
Estadísticas que revelan una política escalofriante y señalan a sus responsables
medir hasta qué punto los Estados protegen a las personas contra ese peligro?
• Con la medición directa de la actividad perjudicial,como el volumen de desechos quí- micos que vierte una empresa comercial en un río, los salarios inferiores al salario mínimo que se pagan en una fábrica, el maltrato físico de las mujeres en el hogar y las modalidades significa- tivas de la tasa de delito local.
• Con la medición de las medidas estatales para prevenir o poner fin a la violación. La pro- mulgación de leyes es un instrumento primordial del Estado para impedir que otros actores violen los derechos. Sin embargo, cabría preguntarse qué empeño pone el Estado en hacer cumplir esas leyes. Ello podría medirse, por ejemplo, aten- diendo a la frecuencia de las inspecciones que se realicen en las empresas que contaminan el medio ambiente o crean condiciones laborales inferiores a la norma y el alcance de las sanciones impuestas. Asimismo, cabría preguntarse qué obstáculos, como las actitudes de los padres o las normas de los empleadores, impiden que los niños asistan a la escuela y qué medidas está adoptando el gobierno para eliminarlos.
REALIZACIÓN DE LOS DERECHOS
La realización de los derechos exige que se for- mulen y apliquen políticas que garanticen la reali- zación universal de los derechos y que el acceso a ellos sea lo más seguro posible. Esas políticas se aplican a todos los derechos, pero no existe una fórmula simple para todos los contextos. Cada país debe determinar las políticas y los mecanis- mos sociales necesarios para garantizar la realiza- ción de los derechos de toda su población.
¿Qué implica esto? Para evaluar si los Esta- dos están cumpliendo o no sus obligaciones de realizar los derechos es necesario analizar muy atentamente el contexto. Los análisis del desarro- llo, incluidas las conclusiones contenidas en los Informes sobre Desarrollo Humano, son un importante medio. Su objetivo es comprender los vínculos entre las distintas opciones de política y los consiguientes resultados económicos y sociales en contextos muy diferentes y en distintos niveles de desarrollo. Sin embargo, en todos los contex- tos se necesitan indicadores para garantizar que: • Las políticas incorporen los principios fun- damentales de los derechos, a saber, no discri- minación y participación verdadera.
• Se adopten medidas que garanticen progre- sos adecuados y la provisión efectiva de recursos. • Se garanticen los derechos mediante la pro- moción de normas sociales, instituciones, leyes y un entorno económico propicio.