CAPÍTULO II. El RÉGIMEN VIGENTE DE LA RESPONSABILIDAD
III. LA LEY 26/2007 DE RESPONSABILIDAD MEDIOAMBIENTAL
1. Antecedentes
2.2. Los desarrollos autonómicos
El artículo 149.1.23 de la CE contempla como materia exclusiva del Estado la legislación básica sobre protección ambiental, sin perjuicio de las facultades de las CCAA de establecer normas adicionales de protección, a fin de dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 45 de la CE. Esta distribución constitucional admite que las CCAA, respetando el marco mínimo establecido por el Estado, puedan proporcionar una protección más eficaz al medio ambiente, adaptando y pormenorizando la normativa estatal a sus territorios, teniendo en cuenta las peculiaridades que presentan. Es por ello que el artículo 148.1.9 de la CE prevé la posibilidad de que éstas asuman en sus respectivos Estatutos, la competencia para la gestión en materia de protección del medio ambiente.
Teniendo en cuenta estas previsiones, el apartado II del preámbulo de la LRM pone de manifiesto la facultad autonómica para desarrollar las bases estatales y para, además, adoptar normas adicionales de protección. En concreto, la Disposición Adicional segunda, apartados 2º y 4º, reconoce expresamente la posibilidad de que las CCAA, en el ámbito de sus competencias, adopten decisiones más exigentes en materia de prevención, evitación o reparación de daños medioambientales, e incluso pueden someter otras actividades u otros sujetos al régimen de responsabilidad establecido en esta Ley. Asimismo, en la Disposición Final Primera, se advierte sobre el carácter de legislación básica de protección del medio ambiente de la Ley, «sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección de conformidad con lo dispuesto en el artículo 149.1.23 de la Constitución»258.
Por otro lado, el artículo 7.1 de la LRM, al regular las competencias administrativas establece que «el desarrollo legislativo y la ejecución de esta ley corresponden a las Comunidades Autónomas en cuyo territorio se localicen los daños causados o la amenaza inminente de que tales daños se produzcan». Por tanto, pueden mejorar el régimen, haciéndolo más proteccionista allí donde sea necesario, y ejecutar la
258 Salvo las siguientes disposiciones: a) La disposición adicional octava, que constituye legislación
procesal dictada al amparo del artículo 149.1.6ª de la Constitución. b) La sección 1ª del capítulo IV, que constituye legislación básica de seguros dictada al amparo del artículo 149.1.11ª. c) La sección 2ª del capítulo IV, dictada al amparo del artículo 149.1.14ª de la Constitución en materia de Hacienda general y Deuda del Estado.
normativa, determinando cuáles son los concretos daños producidos y las medidas a adoptar para repararlos259.
La cuestión que surge ahora es si realmente las CCAA pasados ya casi diez años desde la entrada en vigor de la LRM se han encargado de llevar a cabo esos desarrollos legislativos y en qué forma. De hecho, algunas autonomías ya habían previsto la reparación de los daños ambientales en las normas dictadas en el ámbito de sus competencias antes de octubre de 2007. Podemos citar el caso de la Ley 4/2007, de 8 de marzo, de Evaluación Ambiental en Castilla-La Mancha260. En su artículo 44 se refiere a
la reparación del daño causado al señalar que, «sin perjuicio de las sanciones penales o administrativas que en cada caso procedan, el infractor deberá reparar el daño o las alteraciones causadas sobre el medio ambiente y los recursos naturales, en la forma que le indique el órgano ambiental. El órgano ambiental valorará los citados daños previa tasación contradictoria, con intervención del órgano sustantivo si el titular del proyecto o actividad infractores no prestara su conformidad a aquélla». Se trata de una regulación sucinta, pero con un concepto claro, reparar el daño ambiental con independencia de la sanción o pena correspondiente. No obstante, la última revisión de esta ley es de 7 de abril de 2010, y no se ha aprovechado la ocasión para introducir, e incluso desarrollar, el régimen de la LRM.
Otro caso a destacar es el de la Ley 7/2007, de 9 de julio, de Gestión Integrada de la Calidad Ambiental de Andalucía261. Al ser anterior a la LRM, el Título VII contempla
el régimen de responsabilidad por daños al medio ambiente de acuerdo con lo dispuesto en la DRM, con referencia expresa en su exposición de motivos a la exigencia de garantías financieras que respondan de los posibles daños ambientales producidos por determinadas actividades. En concreto, el artículo 122 regula el ámbito de aplicación a semejanza de la norma comunitaria262 y el artículo 123 regula la prevención y reparación de daños
259 Algunos autores ya apuntaban antes de la entrada en vigor de la LRM que la aplicación del sistema de
responsabilidad recaería claramente sobre las Comunidades Autónomas, vid. MORALO IZA, Víctor M., «En torno a la inminente incorporación al ordenamiento jurídico español del régimen de responsabilidad ambiental comunitario», op. cit., pág. 206. Sobre la autoridad competente, vid. Capítulo IV, apartado II.
260 «DOCM» núm. 60 de 20 de marzo de 2007 y «BOE» núm. 118, de 17 de mayo de 2007. 261 «BOJA» núm. 143 de 20 de Julio de 2007 y «BOE» núm. 190, de 9 de agosto de 2007.
262 1. Las prescripciones recogidas en el presente Título serán de aplicación a los daños ambientales y a las
amenazas inminentes de tales daños, causados por actividades económicas y profesionales. 2. A los efectos previstos en este Título, se entiende por actividad profesional toda aquella realizada con ocasión de una actividad económica, un negocio o una empresa, con independencia de su carácter público o privado y de
ambientales, estableciendo la obligación del operador de adoptar las medidas para prevenir y reparar dichos daños, así como la de comunicar a la Consejería competente en materia de medio ambiente las eventuales amenazas inminentes de tales daños. Además, contempla la distinción entre operadores objetivamente responsables (los del Anexo III de la Directiva) de los que únicamente lo serán cuando haya existido culpa o negligencia, estableciendo para los primeros la exigencia de elaborar el análisis de riesgos ambientales y la constitución de garantías financieras (art. 124). Por tanto, no se trata de un desarrollo propiamente dicho, sino más bien de una reproducción del contenido de la DRM. Curiosamente, esta ley tiene vigencia desde 20 de enero de 2008, y la última revisión es de fecha de 12 de enero de 2016 y, aun así, sigue haciendo referencia a la Directiva, en vez de actualizarse a lo dispuesto en la LRM.
Por otro lado, en cuanto a aquella normativa autonómica que sí hace referencia a la LRM, en realidad, se limitan a realizar una mera remisión al procedimiento de reparación previsto en la normativa básica, sin aportar nada nuevo, por lo que no es posible considerar que se haya producido un desarrollo normativo en sentido estricto. Tales serían los casos de la Ley 4/2009, de 14 de mayo, de Protección Ambiental Integrada de Murcia263, en la que el artículo 137, bajo el título «aplicación de la ley de
responsabilidad medioambiental», señala que «la prevención, evitación y reparación de los daños ambientales a los que resulta de aplicación la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, se llevará a cabo en la forma y condiciones fijadas en ella, o en las previstas en esta ley si resultan más exigentes»264; la Ley 11/2014, de 4
de diciembre, de Prevención y Protección Ambiental de Aragón265 cuyo artículo 108.4.
dispone que «cuando la comisión de una infracción de las previstas en esta norma produjera un daño medioambiental, se procederá de conformidad con lo establecido en la Ley 26/2007, de 23 de octubre, cuando la reparación del daño no se haya podido obtener de otro modo»266; y también la Ley 16/2015, de 23 de abril, de protección ambiental de
que tenga o no fines lucrativos. 3. No será aplicable el régimen de responsabilidad ambiental en los supuestos exceptuados en la legislación básica en la materia.
263 «BORM» núm. 116, de 22 de mayo de 2009, y «BOE» núm. 35, de 10 de febrero de 2011.
264 El apartado 2º del precepto añade que «la responsabilidad que en su caso se exija en aplicación de la
Ley de Responsabilidad Medioambiental será compatible con las sanciones administrativas impuestas por los mismos hechos que originen aquélla».
265 «BOA» núm. 241 de 10 de diciembre de 2014 y «BOE» núm. 8, de 9 de enero de 2015.
266 Pocas referencias más encontramos en el articulado de esta Ley a la LRM, tan sólo en el art. 54.i) que
la Comunidad Autónoma de Extremadura267, que se limita a establecer en el artículo 9.e)
la obligación de «informar inmediatamente al órgano que otorgó la autorización ambiental o ante el que se presentó la comunicación ambiental, de cualquier incidente o accidente que pueda afectar al medio ambiente, sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental»268.
También, el Decreto-Ley 3/2009 de 29 de mayo, de medidas ambientales para impulsar las inversiones y la actividad económica en las Islas Baleares269, dedica un título
completo, el VI, a «las normas en relación a (la) responsabilidad medioambiental», (artículos 34 a 36), con la finalidad indicar cuál es la autoridad encargada de desarrollar las funciones previstas en LRM y su Reglamento de desarrollo, (art. 34), así como aplicar a las obras públicas de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, el mismo régimen de responsabilidad ambiental que la referida LRM aplica a la Administración del Estado y a sus organismos públicos y a las entidades locales, (art. 35). Sin embargo, como ya hemos estudiado270, la Disposición Adicional décima de la LRM ha sido derogada por la
Ley 11/2014, de 3 de julio, por lo que este precepto debería adaptarse a lo dispuesto en el artículo 3.6 de la LRM para las obras públicas de interés general. Por último, el artículo 36 establece la inexigibilidad de la garantía financiera obligatoria a las personas jurídico- públicas de las Illes Balears.
Y en la Comunidad Valenciana, la Ley 6/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Prevención, Calidad y Control Ambiental de Actividades, realiza varias remisiones al régimen de la LRM. De este modo, el artículo 5.d) recoge la obligación de información del artículo 9.2 de la LRM, al establecer que los titulares de las instalaciones deberán
acompañando cualquier otra información y documentación acreditativa del cumplimiento de requisitos establecidos en la legislación aplicable, incluida, en su caso, la referida a fianzas o seguros obligatorios que sean exigibles, entre otras, por la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de responsabilidad medioambiental» y en el artículo 61.2 que dispone «iniciada la actividad, el órgano de inspección, control, seguimiento y vigilancia del departamento competente en materia de medio ambiente realizará una visita de inspección de acuerdo con las prescripciones establecidas en el título VI, y todo ello sin perjuicio de la responsabilidad ambiental del operador que pueda exigírsele al amparo de la Ley 26/2007, de 23 de octubre».
267 DOE núm. 81 de 29 de abril de 2015 y «BOE» núm. 119, de 19 de mayo de 2015.
268 Además, la Disposición adicional decimotercera introduce la cláusula de inexigibilidad de garantía
financiera por responsabilidad medioambiental para el caso de la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura y los organismos autónomos, entes y entidades de derecho público dependiente de ella.
269 «BOIB» núm. 78, de 30 de mayo de 2009. 270 Vid., supra, apartado III.2.
informar inmediatamente al órgano sustantivo ambiental de cualquier incidente o accidente que pueda afectar al medio ambiente, así como de las medidas adoptadas, sin perjuicio de lo dispuesto en la LRM. Respecto de la reparación, el artículo 99.1 párrafo 3º, dispone que, en los casos de daños medioambientales, el infractor estará obligado a la reparación en los términos de la LRM, empleando la metodología que dicha norma contempla. Asimismo, el apartado 2º, prevé la imposición de multas coercitivas para forzar la reparación por el causante del daño, y la ejecución subsidiaria por parte de la Administración. Finalmente, el apartado 4º remite al artículo 47 de la LRM para la ejecución forzosa de resoluciones que obliguen a realizar las medidas de prevención, de evitación y de reparación de daños medioambientales.