Proceso de elaboración

Como decíamos, en el Derecho comunitario (ahora denominado europeo) ha existido desde hace tiempo la intención de regular el régimen jurídico del daño ambiental. Esta intención se plasmó, de forma fehaciente, en «la propuesta de Directiva de 1 de septiembre de 1989 de la Comisión de las Comunidades Europeas sobre Responsabilidad Civil a consecuencia de los daños y perjuicios causados al medio ambiente originados por los residuos»182_{. Sin embargo, esta propuesta de la Comisión distaba de ser una regulación}

general del daño ambiental, pues, en primer término, regulaba sólo la responsabilidad por daños ambientales producidos por residuos, no contemplando los daños causados por otras actuaciones (como incendios, vertidos, filtraciones de productos tóxicos al subsuelo,

180 _{Presentado por el Ministerio de Medio Ambiente en el III Congreso Nacional de Derecho Ambiental,}

organizado por la Asociación de Derecho Ambiental Español (ADAME), celebrado en Barcelona del 24 al 26 de noviembre de 1999.

181 _{SORO MATEO, Blanca, «Consideraciones críticas sobre el ámbito de aplicación de la Ley de}

Responsabilidad Medioambiental», en Revista Aragonesa de Administración Pública, núm. 35, 2009, pág. 186. Se refiere especialmente al sector del seguro y a los votos particulares del Dictamen 6/1999, de 6 de mayo, del Consejo Económico y Social al Anteproyecto. También de parte de la doctrina se han formulado críticas a dicho texto. En concreto, puede verse el trabajo de JORDANO FRAGA, Jesús, «Responsabilidad civil por daños al medio ambiente en derecho público: última jurisprudencia y algunas reflexiones de lege data y de lege ferenda», REDA, núm. 107, 2000 y otro trabajo de Blanca titulado La responsabilidad ambiental de las Administraciones Públicas, Centro de Publicaciones del Ministerio de Medio Ambiente, 2005.

emisiones etc.) y, en segundo término, no regulaba los daños producidos por todos los residuos, pues el artículo 2 excluía los residuos nucleares y los daños por hidrocarburos183_.

Más tarde, en 1992 se celebró la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo184 _{donde se elaboró la Declaración de Río sobre Medio}

Ambiente y Desarrollo. En el principio 13 se estableció que «los Estados deberán desarrollar la legislación nacional relativa a la responsabilidad y la indemnización respecto de las víctimas de la contaminación y otros daños ambientales. Los Estados deberán cooperar asimismo de manera expedita y más decidida en la elaboración de nuevas leyes internacionales sobre responsabilidad e indemnización por los efectos adversos de los daños ambientales causados por las actividades realizadas dentro de su jurisdicción, o bajo su control, en zonas situadas fuera de su jurisdicción». Y el Principio 16 que aconsejaba a las autoridades nacionales a «(…) fomentar la internalización de los costes ambientales y el uso de instrumentos económicos, teniendo en cuenta el criterio de que el que contamina debe, en principio, cargar con los costos de la contaminación, teniendo debidamente en cuenta el interés público y sin distorsionar el comercio ni las inversiones internacionales».

El siguiente episodio lo protagonizó el «Convenio de Lugano de 21 de junio de 1993, sobre la responsabilidad por daños resultantes de actividades peligrosas para el medioambiente», que pasaría por ser la primera propuesta formal adoptada con el objeto de establecer una regulación común, ya de gran alcance, sobre la responsabilidad por daños medioambientales. Tampoco alcanzó esta iniciativa los resultados previstos y se

183 _{Estas exclusiones se han mantenido en la actualidad, pues tanto la Directiva sobre responsabilidad}

medioambiental como la posterior Ley a la que da origen, siguen excluyendo expresamente de su ámbito de aplicación material este tipo de daños, regulados por otras normativas. En concreto, en materia de energía nuclear por el Convenio de París de 29 de julio de 1960 y el Convenio de Bruselas de 31 de enero de 1963, y en el régimen nacional por la LEN y por la Ley 12/2011, de 27 de mayo, de responsabilidad civil por daños nucleares y producidos por materiales radiactivos («BOE» núm. 127, de 28 de mayo de 2011), cuyo objeto es regular los aspectos sobre esta materia en los que los Convenios de París y Bruselas han permitido un margen de actuación a los Estados Miembros, Vid. Capítulo VI, apartado VIII.2. En cuanto a los daños causados por vertidos de hidrocarburos, se regulan el Convenio internacional sobre responsabilidad civil por daños debidos a contaminación por hidrocarburos (CLC) de 1992 y el Convenio Internacional para la constitución de un Fondo internacional de indemnización de daños causados por la contaminación de hidrocarburos (CF), también de 1992. Sobre el régimen especial de contaminación por hidrocarburos vid. BELTRÁN CASTELLANOS, José M., «La responsabilidad civil, penal y medioambiental derivada del accidente del Prestige. A propósito de la Sentencia de la Audiencia Provincial de A Coruña de 13 de noviembre de 2013», en Revista Aranzadi de Derecho Ambiental, núm. 27, Enero-Abril, 2014, págs. 121- 159, y Capítulo VI, apartado VIII.3.

entró en una fase de estudio y reflexión que cristalizaría en varios textos y documentos desprovistos de carácter normativo185_{. Fruto de esas reflexiones, nos llegaría la}

Comunicación de la Comisión de la CEE al Consejo y al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social denominada como «Libro Verde sobre Reparación del Daño Ecológico»186_{, un documento fundamental en el marco de la Unión Europea en materia}

de daño ambiental, lleno de preguntas, opciones y valoración de alternativas187_.

Posteriormente, en 1994 el Comité Económico y Social emitió un dictamen muy detallado relativo al Libro Verde, en el que se mostró favorable a la actuación comunitaria en la materia objeto de estudio y propuso que esta actuación adoptase la forma de una directiva marco basada en los artículos 174 y 175 TCE188 _{(antiguos artículos 130 R y 130}

S del Acta Única Europea). Pero no fue hasta noviembre de 1997 cuando la Comisión hizo público el Working Paper on Environmental Liability, que supuso el paso previo de lo que finalmente fue «el Libro Blanco sobre responsabilidad ambiental», presentado por la Comisión en el año 2000189_{. En él se concluía que la opción más adecuada y preferible}

consistía en la adopción de una directiva marco comunitaria que contemplase, por un lado, la responsabilidad objetiva por daños ambientales derivados de actividades peligrosas reguladas por la legislación comunitaria (que cubriera, con circunstancias eximentes y atenuantes, tanto los daños tradicionales como los causados al medio ambiente) y que también regulase la responsabilidad por culpa en los casos de daños a la

185 _{ESTEVE PARDO, José, Ley de responsabilidad medioambiental. Comentario sistemático, op. cit., pág.}

18.

186 _{COM (93) 47 final, de 14 de mayo de 1993.}

187 _{Vid. JORDANO FRAGA, Jesús, «La responsabilidad por daños ambientales en el Derecho de la Unión}

Europea: Análisis de la Directiva 2004/35/CE, de 21 de abril, sobre responsabilidad Medioambiental», en Estudios sobre la Directiva 2004/35/CE de Responsabilidad por Daños Ambientales y su incidencia en el Ordenamiento Español, Monografía asociada a Revista Aranzadi de Derecho Ambiental, Número 7, Thomson-Aranzadi, Navarra, 2005, págs. 14-18.

188 _{Tratado Constitutivo de la Unión Europea, vigente desde el 1 de enero de 1958 hasta el 1 de diciembre}

de 2009 (revisión del 8 de noviembre de 2001 C 325/33).

biodiversidad derivados de actividades no peligrosas190_{. Como síntesis de las opciones}

que se presentaron en ese momento, se pueden resaltar las siguientes191_:

1) Carácter no retroactivo (aplicación limitada a los daños futuros).

2) Cobertura tanto de los daños al medio ambiente (lugares contaminados y daños a la biodiversidad) como de los daños tradicionales (daños corporales y daños materiales).

3) Ámbito de aplicación cerrado y vinculado al acervo comunitario de legislación medioambiental existente.

4) Dualidad de régimen: responsabilidad objetiva para actividades inherentemente peligrosas y responsabilidad por culpa cuando los daños se deriven de una actividad no peligrosa.

Todo este proceso descrito culminaría con la Directiva 2004/35, del Parlamento Europeo y del Consejo de 21 de abril, sobre Responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños ambientales (DRM)192_{. La norma entró en vigor}

el 30 de abril de 2004, pero sólo cuatro Estados miembros193 _{cumplieron la fecha límite}

de transposición de 30 de abril de 2007. Posteriormente la transposición de la Directiva siguió sufriendo retrasos, por lo que la Comisión tuvo que iniciar procedimientos de

190 _{Como advirtió MARTÍN MATEO, Ramón «Avances en la efectividad de la responsabilidad ambiental»,}

en Perfiles de la responsabilidad civil en el nuevo milenio, Dykinson, Madrid, 2000, pág. 326, «La Comisión es perfectamente consciente de que el logro de los propósitos contenidos en su proyecto exige a la postre la intervención pública en el peliagudo aspecto de afectar las aportaciones de los contaminadores a la reparación de los daños, sin lo cual los mecanismos operativos serían meran sanciones económicas costosas, por lo que los Estados miembros tienen que garantizar la descontaminación y la restauración o sustitución del medio dañado».

191 _{Libro Blanco sobre responsabilidad ambiental, págs. 4, 10, 18 y 30. JORDANO FRAGA, Jesús,}

«Responsabilidad por daños al medio ambiente», op. cit., pág. 443.

192 _{«DOUE» L 143, de 30 de abril de 2004. Modificada parcialmente (en cuanto a la introducción de dos}

nuevos tipos de actividades en el Anexo III) por la Directiva 2006/21/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2006, sobre la gestión de los residuos de industrias extractivas («DOUE» núm. 102, de 11 de abril de 2006, páginas 15 a 33); la Directiva 2009/31/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al almacenamiento geológico de dióxido de carbono («DOUE» núm. 140, de 5 de junio de 2009, páginas 114 a 135); y por la Directiva 2013/30/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de junio de 2013, sobre la seguridad de las operaciones relativas al petróleo y al gas mar adentro («DOUE» núm. 178, de 28 de junio de 2013, páginas 66 a 106), que modifica la definición de daños a las aguas para asegurar que la responsabilidad del operador en virtud de dicha Directiva se aplique a las aguas marinas de los Estados miembros según se define en la Directiva 2008/56/CE [art. artículo 2, apartado 1, letras a) y b)]. Realiza una interesante reflexión sobre la DRM, ÁLVAREZ LATA, Natalia, «La responsabilidad en materia de prevención y reparación de daños medioambientales: ámbito material y régimen de responsabilidad. Comentario a la Directiva 2004/35/CE, de 21 de abril, sobre responsabilidad medioambiental», en Revista General de Derecho Europeo, Iustel, 18 de octubre de 2004, págs. 1-5.

infracción contra 23 Estados miembros194_{. A lo largo del procedimiento, el número de}

países infractores se redujo; aún y todo, la Comisión tuvo que llevar ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) a un cierto número de ellos195_{. En el caso español}

también se transpuso tarde, concretamente el 23 de octubre de 2007, aunque con efectos retroactivos (salvo en lo dispuesto en los capítulos IV y V relativos a las garantías financieras y a las infracciones y sanciones) a la fecha límite de transposición de la Directiva, es decir, el 30 de abril de 2007 (Disposición adicional sexta de la LRM).