La Propuesta de directiva, si bien establece un mercado común para los emisores de todos los países miembros, deja un amplio margen de libertad a los países miembros para determinar respecto a sus empresas nacionales extremos tan importantes como la concesión de los permisos a las empresas participantes, o la cantidad de autorizaciones que va a emitir. Además, el régimen de rango comunitario habrá de convivir con los distintos proyectos nacionales que están funcionando o entrarán próximamente a funcionar en los estados miembros.
Ante este panorama de descentralización de las decisiones cabe preguntarse cuáles serán las funciones que ejercerá la Comisión, cuál será su papel en este mercado interior de emisiones, dado que la Unión Europea es parte de pleno derecho del Protocolo de Kioto, con un compromiso que la vincula específicamente.
Pues bien, la cohesión del sistema de comercio de emisiones la proporciona la Propuesta de directiva a través de la reserva de una serie de competencias de coordinación y control a la Comisión. Así, incumbe a los estados miembros una obligación de información periódica a la Comisión tanto respecto a los aspectos relativos a la constitución del mercado como posteriormente en relación con el cumplimiento.
En este sentido, aunque son los gobiernos los encargados de otorgar los permisos y de decidir la cantidad total a expedir, la asignación debe cumplir una serie de criterios comunes. Estos criterios se citan con extremada brevedad en el Anexo III de la Propuesta, que contiene apenas ocho directrices. Todas ellas son de carácter muy general, casi obvio, y en síntesis hacen referencia:
- En primer lugar, a la necesidad de que la cantidad de permisos asignados se ajuste a las obligaciones de reducción asumidas por cada país y a la capacidad tecnológica de reducción potencial de emisiones por parte de las instalaciones.
- En segundo término, se refieren a la coordinación con otros instrumentos de control de la contaminación, en concreto se establece que no deberían expedirse permisos para cubrir emisiones que deban ser reducidas o eliminadas a través de lo dispuesto en la normativa comunitaria sobre energías renovables.
- Por último, y para que no se comprometa la libre competencia en el mercado interior, la asignación deberá ser compatible con la normativa comunitaria existente en materia de prohibición de ayudas estatales, de modo que no se discrimine positivamente a determinados sectores o actividades. Sin embargo, ni el Anexo III ni las Directices comunitarias sobre ayudas estatales a favor del medio ambiente155 definen las condiciones que determinarían la autorización de tales ayudas en caso de existir, a pesar de que expresamente se pone de
155
manifiesto por la Comisión que "algunas de las modalidades escogidas por los estados miembros para cumplir los objetivos de este Protocolo [de Kioto] pueden ser constitutivas de ayudas estatales"156.
Al no especificarse cuáles son esos requisitos de compatibilidad entre las medidas de asignación de permisos y las normas sobre ayudas estatales, serán necesarias resoluciones ad hoc que vayan concretándolos, a base de formular consultas o bien de someter controversias al Tribunal de Justicia.
En definitiva, la Propuesta deja abierto un proceso desordenado de conflicto y tensión entre varios sistemas, fruto de los cuales se irá construyendo el régimen común157. En cualquier caso, la Comisión tiene la última palabra en materia de asignación de permisos, puesto que según dispone el Art. 9, los planes nacionales de asignación deben notificarse anticipadamente a la Comisión, para ser examinados en el seno de un Comité previsto en el Art. 23, el cual, previa aceptación de la Comisión, puede enmendar y rechazar esas propuestas nacionales.
Y en cuanto al deber de informar acerca del cumplimiento, el Art. 19 en relación con el Art. 20 requiere a los estados miembros la creación y mantenimiento de inventarios nacionales que contabilicen la expedición, titularidad, transferencia y cancelación de los derechos de emisión, inventarios que serán controlados centralizadamente por un Administrador Central designado por la Comisión.
156
Directriz núm. 71, en sede de "Políticas, medidas e instrumentos destinados a reducir los gases de efecto invernadero", p. 13.
157
LEGGE (2001), p. 6. La Propuesta podría haber elegido establecer desde el principio unas reglas comunes predeterminadas que estipularan qué son y qué no son ayudas de estado en relación con el régimen comunitario de comercio de CO2. Sin embargo, ha optado por ir
configurando su posición a través de reglas ad hoc. Tal vez, como señala el autor citado, este modo desordenado resulte creativo o, por lo menos, no confiera rigidez ni bloquee la operatividad de un mecanismo en cuya aplicación se carece de experiencia.
También, y para garantizar la transparencia del proceso y facilitar la supervisión por la Comisión, en el Art. 21 se estipula un deber de rendición periódica de cuentas a la Comisión, que se concreta en la remisión de un Informe anual. Con los datos suministrados por los países, la Comisión publicará un Informe conjunto y, además, organizará un cauce de intercambio de información entre las autoridades competentes de los estados miembros.
La Comisión se reserva, por tanto, una misión de vigilancia del funcionamiento del mercado, en orden a garantizar, en primer término, la sinergia con los planes nacionales de control de las emisiones; también, asegurar la compatibilidad del mercado europeo de emisiones con el mercado a escala mundial que se constituya en el primer período de compromiso de Kioto; y por último, se reserva asimismo competencias de control en materia de ayudas estatales, prácticas contrarias a la competencia y, en general, de protección del mercado interior158.
2.4. Asignación inicial de los permisos. Efectos económicos de las
diferentes alternativas
2.4.1.
Alternativas de asignación
Existen dos métodos básicos de distribución inicial de los permisos en un mercado de derechos de emisión: asignación gratuita o asignación por medio de subasta, cada uno de los cuales admite diferentes variantes.
Un primer mecanismo de asignación es aquél en el cual los permisos se conceden gratuitamente a los emisores atendiendo a diversos criterios, habitualmente de tipo histórico (grandfathering). Es decir, la autoridad reguladora examina, por ejemplo, el volumen medio de emisiones realizadas a lo largo de un período de tiempo (grandfathering en función de las emisiones), o el nivel de producción en un período de las empresas contaminantes (en función del output), o la cantidad de combustibles
158
Así se lo comunica la Comisión a la Convención Marco de Naciones Unidas en su Tercera Comunicación, de 30 de Noviembre de 2001.
fósiles empleados en esa producción (input), o una combinación de esas circunstancias, y distribuye los permisos en consonancia con esos niveles.
Otra posibilidad de asignación gratuita sería la puesta al día (updating) de los datos relativos a las empresas involucradas: los permisos distribuidos se irían revisando periódicamente, de manera que por ejemplo los concedidos en 2005 se fundarían en las emisiones, el output o los inputs empleados en el ejercicio 2004; en 2006 se referirían a de 2005, y así sucesivamente.
Es decir, como ya hemos indicado, ambas clases de distribución gratuita admiten a su vez diferentes modalidades, porque no sólo pueden concederse los permisos atendiendo a las cantidades emitidas: también cabe establecer otras bases, como la cantidad de energía empleada como input en los procesos, o la cantidad producida en el caso de empresas suministradoras de energía159.
Hay que tener en cuenta que incluso en el supuesto en que los permisos se hayan suministrado gratis en un principio, existirá un mercado y por lo tanto un precio para las transacciones ulteriores. Los permisos recibidos gratis tienen en todo caso un coste de oportunidad: el valor que se obtendría de su venta en caso de decidir no utilizarlos sino venderlos. El método de asignación gratuita, por lo tanto, suministra los incentivos suficientes para que el sistema funcione, porque las empresas tratarán de reducir sus costes de mitigación para obtener ventajas negociando los permisos excedentarios.
Los efectos sobre la eficiencia que se derivan de adoptar uno u otro mecanismo de asignación de los permisos de emisión van a ser diferentes, como es lógico. Las simulaciones llevadas a cabo en diferentes estudios muestran que emplear los ingresos obtenidos de la subasta de permisos para rebajar los niveles de gravamen de
159
Para un descripción más detallada de las distintas fórmulas de asignación gratuita, ver HARRISON y RADOV (2002), pp. 2 y 3.
los impuestos existentes lograría la meta ambiental al menor coste de bienestar; sin embargo, también puede implicar una importante reducción del empleo en los sectores más intensivos en energía (SCHNEIDER y WAGNER, 2002: p.4). La asignación gratuita atendiendo a criterios históricos permite poner en marcha un sistema de comercio de emisiones venciendo las reticencias de los sectores afectados, que se niegan a pagar ahora por el derecjho a desarrollar una conducta contaminadora que ya venían realizando; sin embargo, plantea importantes problemas desde el ángulo de la eficiencia y también de la equidad.
En el apartado siguiente se exploran con más detalle estos extremos y la opción tomada por la Propuesta de directiva europea sobre comercio de emisiones de gases de efecto invernadero.