Funcionamiento de los sistemas de limitación más intercambio (cap-and-trade)

El comercio de emisiones, en el sentido en que va a ser incorporado a la estrategia de control de la contaminación en la UE, y por tanto en el sentido en que vamos a emplearlo aquí88, es un instrumento de control de la contaminación basado en una restricción cuantitativa inicial de las emisiones, que se combina, además, con la constitución de un mercado donde se negocian los derechos de emisión atribuidos a los agentes contaminantes. En consecuencia, sus elementos fundamentales son el límite y el intercambio, cap-and-trade.

Articulado alrededor de esos dos elementos, su funcionamiento consiste, en primer lugar, en prefijar y atribuir a los emisores (empresas o países, en función del ámbito del sistema) unos límites cuantitativos de emisión de gases contaminantes (en nuestro caso de gases de efecto invernadero) y documentar esa licencia para contaminar hasta el tope asignado mediante títulos negociables que se entregan a las fuentes emisoras. Por último, si un emisor no supera su cuota de emisiones, puede vender a otro país/empresa el excedente de su derecho a contaminar: los permisos que le sobrarían para alcanzar el techo autorizado.

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Es decir, tal y como se puede articular a partir de las prescripciones del protocolo de Kioto, en el cual se establecen límites concretos y cuantificados a las emisiones de gases de efecto invernadero.

Por tanto, cada emisor podrá calibrar qué le sale más rentable: si reducir sus propias emisiones y vender los permisos excedentarios o por el contrario seguir produciendo con la misma tecnología y comprar permisos a otras empresas para poder emitir más. En conjunto, las emisiones totales por parte de los que compran y venden permisos no puede superar el estándar máximo fijado: unos emitirán más cantidad de la que sus permisos iniciales le autorizaban (compradores) y otros estarán emitiendo menos (vendedores). De esta manera, surge un mercado en el cual los precios de los permisos reflejan el coste marginal de reducir las emisiones, que se habrá igualado entre las fuentes por arte del intercambio. El incumplimiento de los límites establecidos da lugar a algún tipo de sanción, en general a una multa por el exceso y al compromiso de compensar esa sobreemisión en el período siguiente.

Para explicar de un modo muy sencillo cómo el juego del intercambio de permisos minimiza e iguala los costes marginales de reducción entre fuentes, se puede acudir a un ejemplo simplificado89 en el cual existen dos emisores representativos, A y B, sujetos cada uno a una restricción cuantitativa de 1 MTm, y el objetivo total de emisiones está limitado a 2 MTm de CO2 equivalente.

Definimos la situación en cada una de estas instalaciones representativas (Gráficos 5 y 6) con costes marginales de control de las emisiones decrecientes con el nivel de emisiones o lo que es lo mismo, crecientes según nos movemos hacia la izquierda en el eje horizontal. El coste de limitar las emisiones hasta un nivel de 1MTm en ausencia de intercambio está constituido por el área encerrada bajo la curva de coste marginal de control entre la cantidad de emisiones correspondiente a 1MTm y la que corresponde al punto donde el CMR sería cero, es decir, el nivel de emisiones que las respectivas instalaciones verterían a la atmósfera en ausencia de control. En definitiva, las respectivas curvas de coste marginal de control lo que representan es la disposición al pago de las plantas A y B: cuánto estarían como máximo dispuestas a

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El ejemplo y sus ilustraciones gráficas están tomados de HARRISON y RADOV (2002): pp. 6-17.

pagar a cambio de permisos que les faculten para emitir por encima de la limitación impuesta.

Gráfico 5 Gráfico 6

Coste de reducción de la instalación A Coste de reducción de la instalación B

En estas circunstancias, se puede conseguir que se cumplan los objetivos de reducción rebajando los costes90 si a cada instalación se le asignan permisos de emisión por el montante del objetivo atribuido y se autoriza su intercambio. La cantidad de emisiones está pues, fijada, y el precio se determinará en el mercado de permisos, reflejando el coste marginal de reducción.

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Obviamente, dada la naturaleza del fenómeno del cambio climático, y puesto que es indiferente el lugar donde se reduzcan las emisiones porque lo relevante es la reducción global, la autoridad ambiental puede decidir para ahorrar costes hacer más rigurosa la restricción en A, la instalación de menor coste marginal de mitigación, y más laxa la impuesta a B. Pero como ya se ha indicado y se abundará en ello en apartados siguientes, regular exclusivamente por la vía de la restricción cuantitativa implicaría, primero, dar por cierto que la autoridad ambiental puede disponer a unos costes no prohibitivos de la información acerca de los costes marginales de reducción, y no ya en este ejemplo de sólo dos emisores, sino de las múltiples fuentes que existen en la realidad. Pero en segundo lugar, no hay que olvidar que estas instalaciones pueden ser competidoras con lo cual se encontrará ante la resistencia de las empresas ante el trato desigual, y más teniendo en cuenta que esta disparidad perjudicaría a las plantas con emnores costes de reducción las cuales, a lo mejor, presentan esa ventaja en costes precisamente por haber incorporado tecnologías limpias que permiten procesos más eficientes y menos contaminantes.

Emisiones (millones de Tm CO2) 1.0 2.0 CMRA 15€ CMRB 30€ Emisiones (millones de Tm CO2) 1.0 2.0 Coste de reducción Coste de reducción

Supongamos que para lograr su objetivo respectivo, estas dos instalaciones emisoras de GEI incurren en diferentes niveles de coste de mitigación, por ejemplo a la planta A le cuesta 15€ cada tonelada adicional de CO2 equivalente reducida, y en cambio a la planta B le cuesta 30€ la última tonelada métrica reducida.

Tal y como se muestra en el gráfico comparativo de las ganancias derivadas del intercambio (Gráfico 7), dados los respectivos costes de reducción en cada planta, la instalación A estaría dispuesta a reducir una Tm adicional siempre que le pagaran como mínimo lo que le cuesta reducirla, es decir, a partir de 15€. La Instalación B estaría dispuesta a pagar por comprar un permiso que le permitiera no reducir una TM adicional, siempre que su precio fuera menor de lo que le costaría reducirla, es decir menor que 30€. Por lo tanto, al permitir que las instalaciones negocien entre sí, se hace posible que se pongan de acuerdo y que la Tm se reduzca por la planta de menores costes marginales de mitigación, A.

Por ejemplo, nuestros emisores pactarían un precio de 20€/permiso de forma tal que toda la reducción la llevaría a cabo la instalación A, que obtiene una ganancia de 5€ por esa tonelada que decide no emitir, al vender el permiso correspondiente a la instalación B. Y por su parte la empresa B se ahorra 10€ por esa tonelada adicional que emite por encima de su target, puesto que si la redujera le costaría 30€, mientras que así le ha costado sólo 20€ comprar en el mercado la licencia que respalda su emisión. Es decir, en total se ha provocado un ahorro en costes de 15€, y las dos instalaciones han salido ventajosas del intercambio. Y el coste marginal de la reducción de esa tonelada equivalente de CO2 se sitúa en 15€ (20€ pagados por B,

menos los 5€ de ganancia neta obtenidos por A con la venta del permiso), es decir, se provoca la reducción al menor coste posible, en la fuente donde reducir resulta más barato.

Gráfico 7: Comparación de las ganancias derivadas del intercambio

Si transportamos este razonamiento que hemos hecho respecto a la última tonelada reducida a los gráficos de costes marginales de reducción de cada una de las plantas, o lo que es lo mismo, a la curva de oferta de permisos por parte de la instalación A y de demanda de permisos por parte de la instalación B, obtenemos los siguientes resultados, tal y como se muestra en los Gráficos 8 y 9.

Por una parte, la instalación A en nuestro ejemplo ha reducido medio millón de Tm de CO2 equivalente respecto a su target. Como consecuencia de esa reducción

adicional ha incurrido en unos costes de control extra con respecto a la situación en la que emitía 1 MTm, que ascienden al área encerrada en el trapecio formado por el cuadrado b y el triángulo c, en el gráfico. Es decir, ese nuevo coste de control asociado al medio millón de toneladas de CO reducidas es de 8,75 millones de €. Sin

Instalación A Instalación B (bajo coste) (alto coste) CMR (€/Tm) 30€ 25€ P = 20€ 15€ 10€ 5€ 0€ Ganancias para A Ganancias para B

embargo, ha cobrado en el mercado de permisos a razón de 20€/permiso, es decir 10 millones de €. La diferencia: 1,25 millones de €, correspondiente al área del triángulo d, es la ganancia obtenida por la instalación A fruto del intercambio, medida en términos de ahorro en costes de control de sus emisiones.

La instalación B, por su parte, ha emitido finalmente medio millón de toneladas excedentarias, para lo cual ha debido comprar permisos por ese volumen, que han sumado un importe 10 millones de €. La reducción de sus costes de control ascendió a 12,5 millones de € (área B+C en el gráfico), a los cuales se les deducen los 10 millones pagados por los permisos (área del rectángulo B), de modo que la ganancia neta se sitúa en 2,5 millones de € (área del triángulo C).

En conjunto, por consiguiente, el ahorro experimentado por la sociedad ha ascendido a 3,75 millones de € con respecto a una situación de control cuantitativo sin intercambio.

Gráfico 8: Ahorro en costes para la instalación A

Gráfico 9: Ahorro en costes para la instalación B Emisiones (millones de Tm CO2)

1.0 2.0 b 20€ 15€ CMR c d d Ingresos por la venta de permisos b b Coste extra de control Ganancia neta c d c 0.5

Emisiones (millones de Tm CO2) 1.0 2.0 B 30€ 20€ CMR C C Rebaja en costes de control B B Pago del precio de los permisos Ganancia neta C 1.5