Ventajas frente a las políticas tradicionales de control

El empleo de nuevas soluciones de mercado para combatir problemas de contaminación, y en muchos otros sectores regulados, está extendiéndose con notable éxito en la última época. La razón de su ascenso, y en particular en lo que se refiere al comercio de emisiones se debe, como señala ELLERMAN (2000, p. 2), a su notable superioridad económica. Esta condición descansa en su capacidad para igualar los costes marginales entre todas las fuentes controladas, asegurando de este modo el cumplimiento del objetivo medioambiental al menor coste. Expresado en otros términos, para un nivel dado de costes, se puede obtener mayor beneficio ambiental.

Podemos resumir en dos los argumentos fundamentales a favor del comercio de emisiones frente a las soluciones fiscales y administrativas tradicionales: su coste- efectividad y su carácter incentivador de la innovación y difusión tecnológicas91.

Su ventaja en términos de ahorro de costes de reducción se la confiere el intercambio de los permisos de emisiones entre los agentes emisores. Tal y como se ha explicado en el apartado anterior, los países que asumen compromisos concretos de estabilización de sus emisiones pueden reducir los costes asociados a su puesta en marcha, aprovechando las ventajas mutuas de bienestar que propicia el intercambio en el contexto de un mercado; en concreto, comprando derechos de emisiones a aquellos agentes –empresas o países— que presentan menores costes de reducción de emisiones. El comercio logra igualar los costes marginales de reducción de emisiones entre todos los operadores del mercado, y permite reducir contaminación allí donde los costes de dicha reducción son menores. Por lo tanto, hace mínimo el coste global de lograr el objetivo.

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Asimismo, conviene recordar que el comercio de emisiones es eficaz en el logro de los objetivos medioambientales propuestos. En primer término, por su propia construcción. La efectividad del comercio de emisiones se debe a la certidumbre de lograr la meta de reducción prefijada: el primer paso en la constitución de un sistema de comercio de emisiones es prefijar un límite (cap) que asegura el cumplimiento, ya que sólo se intercambian permisos por la cantidad autorizada.

Por otra parte, en el ámbito de los acuerdos internacionales, el ahorro en costes que propicia el sistema de comercio de permisos determina, primero, que los gobiernos se mostrarán más dispuestos a comprometerse a reducir sus emisiones; segundo, que cumplirán más probablemente esos compromisos y, en consecuencia, que se logrará sujetar los niveles de concentración de gases de efecto invernadero en la atmósfera dentro de los límites fijados.

Por último, hay que considerar que a través del comercio de emisiones entre empresas se moviliza capital de origen privado para controlar los problemas del cambio climático. La financiación de las actividades de protección al medioambiente a través de fondos privados puede empezar a jugar un papel fundamental en los próximos tiempos, y puede constituirse en la estrategia determinante de la efectividad de la lucha contra la degradación ambiental dado que la financiación pública no sería suficiente para combatirla.

Es cierto que controlar la contaminación vía precios a través de impuestos también puede lograr un resultado equivalente en cuanto a eficiencia92. Sin embargo, cuando se actúa sobre el precio no se logra asegurar el objetivo cuantitativo93, en nuestro caso mantener controladas las emisiones por debajo de un límite. Es decir, la solución fiscal es capaz de garantizar la eficiencia pero no la eficacia. En cambio, una de las ventajas en términos de efectividad que se presenta en un sistema de comercio de

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Tal y como se demostró en el apartado II.2.1.

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Es que, por definición, por construcción, el comercio de permisos fija el nivel de polución controlado, y los impuestos correctivos lo que fijan es el coste de controlar la contaminación.

emisiones es que el cumplimiento de los objetivos no se ve influido por la evolución de variables económicas como el crecimiento y la inflación, como ocurre cuando se emplean impuestos (LASHERAS (1999), p. 355).

Brevemente94, lo que sucede es que en un escenario de crecimiento económico aumenta la demanda de energía y, caeteris paribus, con ella se incrementa también la cantidad de emisiones de gases de efecto invernadero. Un impuesto correctivo no limitaría las posibilidades de crecimiento de la producción, de modo que la cantidad de CO2 emitida aumentará, porque los costes marginales por unidad de dióxido de carbono emitida no habrán variado.

En un sistema de comercio de permisos, por el contrario, la cantidad autorizada a emitir es fija, de modo que un aumento en la demanda de energía caeteris paribus desencadenará un aumento en el precio de los permisos; es decir, se incrementa el coste marginal de reducir las emisiones, lo cual abriría un paréntesis en el ritmo de crecimiento económico; además, precios crecientes del carbono estimulan la investigación tecnológica para reducir emisiones, lo cual podría rebajar los costes de eliminación de CO2 (KOUTSTAAL y NENTJES, 1996; p. 231).

Decíamos antes que la efectividad del comercio de emisiones tampoco se veía influida por las fluctuaciones del nivel de precios. En coyunturas inflacionarias, pues, también difieren los resultados obtenidos vía impuestos o vía comercio de permisos.

Si existe inflación, el valor real del impuesto decrecerá, determinando un aumento en las emisiones de las actividades gravadas. Si se está empleando el comercio de emisiones, el precio de los permisos se incrementa en un contexto inflacionario pero, como siempre y por definición, la cantidad total de emisiones no se ve alterada.

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Para una explicación detallada del comportamiento de los precios de los permisos, de los precios de la energía, y de las cantidades de CO2 emitidas a la atmósfera en escenarios de crecimiento económico y en contextos inflacionarios, ver KOUTSTAAL y NENTJES (1996), pp. 230 y ss, cuyos argumentos exponemos aquí en líneas generales.

Cuando los precios de la energía fluctúan en los mercados de combustibles, las consecuencias para el precio de los usuarios finales es diferente para los dos instrumentos. Si su precio sube, la demanda energética disminuye, y con ella el nivel de emisiones de CO2, y obviamente también caerá la demanda de permisos y su precio. Esa compensación atenúa la variación de precios para los usuarios finales de los combustibles; y sin embargo, un impuesto sobre el carbono no tendría esa capacidad compensatoria, a pesar de que los impuestos pigouvianos se diseñan específicamente para ese propósito (KOUTSTAAL y NENTJES, 1996; p. 231).

Si comparamos el control a través de permisos negociables con la regulación directa al nivel de cada instalación, la superioridad económica del sistema de comercio de emisiones no deja asomo de duda. No solamente desde el ángulo de la eficiencia, como ya se ha defendido en páginas anteriores, sino también desde el punto de vista de la consecución del objetivo ambiental proyectado. Para que una regulación de mandato y control lograra su objetivo, la agencia ambiental debería disponer de información precisa y ajustada a la realidad respecto de la actividad emisora de las instalaciones involucradas y de los respectivos costes de control. Suponiendo que fuera posible de verdad que un agente centralizado recibiera toda la información relevante, detallada y veraz, los costes de disponer de ella serían prohibitivos.

En un sistema de comercio de emisiones los costes de seguimiento y fiscalización resultan inferiores: basta con que al final de año las fuentes acrediten estar en disposición de títulos suficientes para cubrir su nivel de emisiones, y que en el mercado financiero de los permisos, instrumentados mediante anotaciones, se vayan registrando todos los movimientos automáticamente95. Por otro lado, el precio de los

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Es cierto que, en última instancia, los costes administrativos no se eliminan del todo: la autoridad reguladora deberá sin duda medir y controlar en cualquier caso que el volumen de emisiones coincide efectivamente con la cantidad de permisos que la instalación tiene en su poder. Pero lo que sí elimina un mecanismo de comercio de emisiones es la necesidad de fijar

a priori objetivos particularizados para cada agente emisor. Su fijación implicaría para el

organismo regulador incurrir en elevados costes de estimación, para llevar a cabo, a fin de cuentas, meros pronósticos.

permisos proporcionaría información sobre los costes de mitigación, de manera que serían útiles para tomar decisiones ulteriores respecto a la revisión de los objetivos de emisión.

El segundo gran argumento básico en defensa del comercio de emisiones es que propicia la innovación, el desarrollo y la difusión de tecnologías de control de la contaminación más baratas y más limpias (REQUATE, 1998)96.

Ello es así, en primer lugar, porque permite detectar y premiar las conductas reductoras de contaminación a bajo coste. Si un agente logra reducir sus emisiones por debajo del límite establecido, entonces está generando un valor: un beneficio ambiental.

El hecho de permitirle vender en un mercado esos permisos excedentarios supone reconocer que ese valor se está produciendo, y convertir ese beneficio ambiental en un activo financiero. Por lo tanto, el comercio de emisiones es consistente con el principio Quien Contamina Paga: logra separar a quien paga de quien efectivamente realiza las reducciones; éste, causante de un beneficio ambiental, obtiene a cambio una ventaja económica al vender parte de su cuota; aquél, causante del daño ambiental, paga por ello comprando títulos adicionales, y además paga precisamente para que alguien compense su exceso con un defecto. El círculo de las externalidades se cierra así de un modo impecable97.

Y el propio sistema incentiva la gestión de ese activo financiero de la manera más coste-efectiva posible98: puesto que cualquier reducción por debajo de la cuota

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En DENICOLO (1999) se puede consultar una fundamentacion completa y en detalle de este argumento, comparando además la potencialidad en el fomento de la innovación tecnológica del comercio de emisiones con el control a través de instrumentos fiscales.

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Para un análisis más detallado de la adecuación del principio QCP y el comercio de permisos de emisiones, ver por todos: NASH (2000).

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asignada puede venderse, aquel agente del mercado con bajos costes de reducción recibe incentivos a disminuir tanto como le sea posible la intensidad emisora de gases de efecto invernadero de sus actividades.

En otras palabras, el precio de los permisos es el que marca el incentivo a invertir en el desarrollo de nuevas tecnologías: incluso en el caso de que éstos se hubieran asignado gratuitamente, siempre existe la oportunidad de obtener rendimiento de su venta en el mercado, o al menos de limitar las emisiones al cupo de permisos que se han recibido para no tener que comprar más.

De idéntico modo, el mecanismo de los precios de los permisos juega también a favor de la sustitución de combustibles muy intensivos en carbono, como el carbón, por otros con menor contenido, como el gas natural o los gases licuados del petróleo. Si suben los precios de estos combustibles, sus demandantes tenderán a sustituirlos por el uso de carbón, más intensivo en carbono y, por tanto, responsable de mayor cantidad de emisiones de CO2. Entonces, la demanda de permisos aumentará, y con ella su precio, debilitando el incentivo a emplear carbón (KOUTSTAAL y NENTJES, 1996; p. 231).

Un sistema de permisos de GEI99, elevará los costes de los productos intensivos en carbono. Los costes soportados por las fuentes reguladas por este sistema se pueden trasladar hacia delante a los consumidores a través de un incremento en los precios o hacia atrás, a los inputs de la producción, vía reducción de salarios, de las ganancias de capital y de los precios de la energía100 (VARMING, et al (2000): p. 88). Por lo tanto, también desde esta perspectiva un sistema de comercio de permisos de GEI es muy consistente con el Principio quien contamina paga, porque son los sectores con fuerte dependencia del uso de inputs intensivos en carbono que tienen que acometer

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Tanto con un régimen de cobertura upstream como downstream (ver cap. III)

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En general, la capacidad de traslación a otros agentes que tienen los emisores participantes en el mercado dependerá de las pendientes a corto y a largo plazo de sus curvas de demanda y oferta.

grandes inversiones irrecuperables de capital (sectores que son grandes emisiores y donde reducir es muy caro) quienes resultan los más afectados.