El escaso avance en la promoción de la CPD por parte de los gobiernos descentralizados, así como la limitada atención a este por parte de la comunidad académica y las organizacio- nes de la sociedad civil, son un reflejo de la limitada impor- tancia que los gobiernos descentralizados han tenido en la doctrina internacional construida en torno a la CPD. Ello a pesar de que en las últimas dos décadas la coherencia entre las políticas ha sido una preocupación creciente en la agen- da internacional de desarrollo, aunque desigualmente aten- dida por los diferentes actores multilaterales y bilaterales.
Naciones Unidas fue, fundamentalmente a partir de varias de las conferencias internacionales sobre diferentes dimensio- nes del desarrollo impulsadas a lo largo de los años noventa del pasado siglo –parte de cuyos objetivos y planteamientos cristalizarían finalmente en la Declaración del Milenio–, el orga- nismo que de manera más determinante contribuyó a avanzar una agenda integral de desarrollo. La consecución del desarro- llo estaría sujeta, desde esta mirada integradora, al diseño de políticas adecuadas y favorables al desarrollo en dimensiones distintas a la ayuda al desarrollo, que comprometieran a buena parte, si no al conjunto, de las políticas de los diferentes actores de la escena internacional (Millán et al., 2012: 34-35).
El mandato de Naciones Unidas en relación a la CPD se ha ido desarrollando y concretando posteriormente, a partir de la agenda de financiación del desarrollo –Conferencias de financiación del desarrollo de Monterrey (2002) y Doha (2008)– y del trabajo del Foro para la Cooperación al desa- rrollo del Consejo Económico y Social (ECOSOC). En ningún caso, no obstante, este mandato de Naciones Unidas en materia de CPD, –a diferencia de otros procesos, como el relativo al diálogo para la configuración de la agenda post- 2015, en el que los gobiernos descentralizados están te- niendo una intensa participación fundamentalmente a través de CGLU–, parece haber hecho referencia a los gobiernos descentralizados. Si bien es cierto que reflexiones como la efectuada por CGLU en relación a la gobernanza global y a la agenda post-2015 en el marco de NNUU responden a una mirada integral de los gobiernos descentralizados en tanto que agentes multidimensionales de desarrollo (CGLU, 2012: 2), no se ha ubicado la discusión, como tampoco lo han hecho los gobiernos centrales, en el marco de la coherencia del conjunto de sus políticas con el desarrollo.
La OCDE es, seguramente junto a las Naciones Unidas, el organismo en el que mayor avance doctrinal y directrices políticas se han generado en materia de CPD. A pesar de la larga trayectoria de esta organización en la reflexión acerca de la CPD, los gobiernos descentralizados han estado hasta fechas muy recientes ausentes de esta agenda. No han par- ticipado en su concepción, ni han sido objeto de análisis en tanto que actores que pueden favorecer la promoción de la CPD.
No obstante, pareciera que esta tendencia puede estar cambiando en un contexto caracterizado por la creciente interdependencia de las dinámicas globales y locales, así como por el continuo proceso de redefinición del poder al que da lugar. Así pues, uno de los últimos documentos ge- nerados por esta organización dedicados a la CPD –Policy framework for policy coherence for development– plantea una serie de compromisos y mecanismos necesarios para promover la coherencia que deben ser asumidos por los go- biernos nacionales. Este informe, asimismo, destaca el sig- nificativo papel que los gobiernos descentralizados pueden jugar en la promoción y el seguimiento de la CPD. Además, se apunta en el documento, estos gobiernos están en una posición única para observar de primera mano dónde se producen las incoherencias (OCDE, 2012:8).
Esta mención a los gobiernos descentralizados en el marco de la CPD recoge algunas de las propuestas plantea- das en un documento anterior dedicado a proponer reco- mendaciones a partir de buenas prácticas institucionales en la promoción de la CPD (OCDE, 2010) en el que se apuntan propuestas en los ciclos de coordinación y seguimiento de la CPD.
Hay pues un reconocimiento de los gobiernos descen- tralizados en materia de CPD, pero no como fuentes de co- herencia o incoherencia a partir del diseño y desempeño de sus propias políticas, sino a través de su participación en las fases de implementación y seguimiento de políticas. Se trata, por lo tanto, de un planteamiento que no parece re- coger el potencial impacto de las políticas de los gobiernos descentralizados en las lógicas del desarrollo, ni el poten- cial papel de estos en la solución de los problemas globales a través de su contribución a los procesos de gobernanza global.
Por su parte, y como en los casos anteriores, el mar- co normativo de la UE en materia de desarrollo también es profuso. El marco de referencia en materia de CPD, fijado ya en el fundacional Tratado de Roma y refrenda- do en el Tratado de Lisboa (Millán et al., 2012: 40), se expresa en la Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social Europeo, aprobada en 2005, titulada Coherencia de las Políticas en favor del Desarrollo. Acelerar el avance para
cumplir los Objetivos de Desarrollo del Milenio. En esta Comunicación tan relevante para la CPD en el marco eu- ropeo, no obstante, no se recoge el papel de los gobier- nos descentralizados.
El Consenso Europeo sobre Desarrollo (Unión Europea, 2006), asimismo, reafirma el compromiso de la Unión Europea con la CPD al afirmar que “la UE reforzará a todos los niveles los procedimientos, instrumentos y mecanismos relativos a la coherencia de las políticas en favor del desa- rrollo”, sin aclarar a qué niveles se refiere y sin mencionar de manera específica a los gobiernos descentralizados. No obstante, la falta de atención a los gobiernos descentraliza- dos no se produce de manera exclusiva en el abordaje de la CPD, sino que es común a todo el documento. Si bien los procesos de descentralización sí son tenidos en cuenta como “procesos a apoyar”, no se aborda el papel que los gobiernos descentralizados de los Estados miembros pue- den jugar en esta política.
No es hasta el año 2008 cuando se reconoce nítidamente el papel de los gobiernos descentralizados en las políticas de desarrollo, con la Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones Autoridades locales: agentes de de- sarrollo (Comisión Europea, 2008). Este documento, que supone un hito en la arquitectura de la agenda de desarrollo en relación a los gobiernos descentralizados, no incorpora a la CPD como uno de los ámbitos estratégicos en los que reside la contribución de los gobiernos locales y regionales a los procesos de desarrollo.
Como resultado de la práctica ausencia de referencias en el marco internacional a la CPD por parte de los go- biernos descentralizados se pueden plantear varios inte- rrogantes: ¿es limitado el papel que estos actores pueden jugar en la promoción de la CPD y a través de está en la go- bernanza global? ¿es por esta razón por la que la doctrina sobre esta temática es tan exigua? ¿es el marco doctrinal, por el contrario, el que no ha sido capaz de reconocer el potencial que tiene una acción coherente con el desarrollo por parte de los gobiernos descentralizados en la agenda internacional de desarrollo? Los fenómenos de redefini- ción del poder e internacionalización de los territorios en un contexto de creciente interdependencia parecen sugerir que una respuesta afirmativa a cualquiera de las tres pre- guntas supone obviar la responsabilidad global que tienen los gobiernos descentralizados a partir de una acción in- tegral y coherente con el desarrollo. Por ello, parece una tarea necesaria, y especialmente urgente en el actual pro- ceso de configuración de la agenda post-2015, elevar la discusión sobre la CPD en el ámbito descentralizado para que forme parte de las preocupaciones de la agenda inter- nacional de desarrollo.
2015 y más