Discusiones en torno a una legislación agraria 98

El arribo de nuevos recursos para la acuciante reforma de tierras en Colombia le dió un nuevo aire al Frente Nacional. Prontamente las discusiones surgieron sobre cómo emplear los recursos y el aparato normativo que permitiera una correcta racionalización de estos recursos. En 1960 llegaron a estar en curso en el Congreso nueve proyectos distintos y a la opinión pública se le presentó por lo menos cinco propuestas más provenientes de los gremios agrarios y ganaderos290_.

La ley 135 de 1961 no sólo tuvo la bendición del gobierno estadounidense con el incremento de los créditos de largo plazo, sino que además fue producto de varias etapas de transacción con el bloque dominante del país. En una primera etapa, el presidente eligió a Carlos Lleras Restrepo como director encargado del Comité Nacional Agrario, creado el 31 de agosto de 1960291_{. El propósito fundamental de este Comité fue el de examinar todo el conjunto del}

problema agrario, lo que se estaba haciendo, lo que se debe hacer en el futuro, las reformas legislativas que sean indispensables y las administrativas que aconseje la experiencia. Del Comité hizo parte el Arzobispo Primado de Colombia, los Ministros de Agricultura y Obras Públicas, representantes de los partidos políticos, de las Cámaras legislativas, de las fuerzas

290 _{Silva Lujan,Gabriel (1989) destacó que la versión final del Congreso fue producto de la negociación de casi}

todos los actores políticos presentes en las camaras, haciendo de los instrumentos reformistas totalmente inocuos. Silva Luján, G. Lleras Camargo y Valencia: Entre el reformismo y la represión. En: Nueva historia de

Colombia, ed. A Tirado Mejía. Bogotá: Planeta: 211-237. 1989.

291 _{El Tiempo, 1 de septiembre de 1960. Página uno. La bendición de los Estados Unidos coincide con el inicio}

del Comité Nacional Agrario. El 31 de agosto se aprobó el primer desembolso de los empréstitos para la reforma agraria por parte del Banco de Exportaciones e Importaciones y el Fondo de Préstamos de Desarrollo. ―El empréstito financiará un extenso plan de construcción de caminos, colonización rural, desarrollo agrícola, obras sanitarias municipales y financiación de viviendas urbanas, que llevará a cabo el gobierno de Colombia‖

Armadas, de las confederaciones de trabajadores, miembros de los diversos sectores de la opinión que han intervenido en estas materias y voceros de las entidades gremiales292_{. Al final}

fueron 20 voceros los que participaron en la redacción del proyecto de ley, durante 28 reuniones en la casa de la moneda.

Una segunda etapa de transacción se presentó en el Congreso. El Frente Nacional se consolidó como una salida a la inestabilidad política de los años cincuenta, mediante la conformación de la coalición partidista más larga de la historia colombiana en el que los partidos se alternaron la presidencia durante 16 años293_{. Adicional a las leyes que establecen un}

régimen de distribución paritaria entre liberales y conservadores para los cargos de elección popular y cargos administrativos que no fueran de carrera; se estableció una regla que obligó al Congreso a tomar decisiones con 2/3 de los votos, consolidando como único mecanismo para la aprobación de cualquier propuesta la búsqueda de grandes mayorías294_{. El poder que}

adquieren las minorías y facciones abrió las puertas a la parálisis y el bloqueo de importantes decisiones, por lo que el proyecto de reforma agraria tuvo que domesticarse para ser aceptado por los grupos representados en el Congreso, entre ellos las facciones del bloque dominante vinculados a la propiedad de la tierra. Los pocos dientes que le quedaban al Incora (Instituto Colombiano de Reforma Agraria) para expropiar las tierras de propiedad privada fueron reducidos y limados295

El Incora se estableció con la ley 135 de 1961, como un establecimiento público y autónomo que pudo a nombre del Estado: adjudicar baldíos, extinguir dominios, facilitar el saneamiento de la titulación privada, prestar servicios sociales para mejorar la calidad de vida de la población rural y administrar el Fondo Nacional Agrario (FNA), institución receptora de los recursos para la reforma agraria. Del cuerpo de instituciones con los que contó la reforma agraria se crearon: los Procuradores Agrarios, mediadores en conflictos entre colonos y propietarios, y veedores de la legislación; Corporaciones Regionales de Desarrollo, creadas por iniciativa del Incora para adelantar colonizaciones en zonas de reserva, labores de parcelación y concentración parcelaria y finalmente el Consejo Social Agrario, órgano consultivo del gobierno y del Incora que orientó sobre las zonas a las que debe dirigirse los programas de parcelación y colonización.

La reforma agraria fue bloqueada mediante un laberinto burocrático imposible para el avance del proceso de parcelaciones en Colombia. A diferencia de los países centroamericanos de plantación, donde los grandes propietarios se enfrentan directamente a las propuestas de

292 _{El Tiempo, 1 de septiembre de 1960. Página quince.}

293 _{A diferencia de las cortas coaliciones del siglo XIX y las inestables del siglo XX, el Frente Nacional selló}

constitucionalmente su acuerdo con fecha de inicio y fecha para el fin de la coalición. Absolutamente todo el poder político fue compartido por los dos partidos, decretando la paridad de los cargos público s y la alternación en el gobierno entre los dos partidos. Kline, H. The National front: Historical Perspective and Overview. En:

Politics of compromise, ed. A Berry, R Hellman & M Solaún. Ney Jersey: Transaction Books: 59-83. 1980.

294 _{Artículo 3 del Acto Legislativo 1 de 1957.}

redistribución de tierras, en Colombia la táctica de los sectores más conservadores durante las reformas agrarias de 1936 y 1961 fue solapada. Mientras en público los gremios de propietarios declaran su apoyo a la reforma agraria, en privado movilizan su apoyo a la creación de legislaciones ambiguas y con salidas jurídicas para los terratenientes objeto de expropiación. Estas medidas condicionaron las políticas redistributivas hasta tal punto, que paradójicamente provocaron una mayor concentración de tierras, como en el caso específico de la ley 100 de 1944.

Los laberintos jurídicos de la reforma agraria de 1961 son amplios. En primer lugar, la constitución de una institución responsable de la reforma agraria con una junta directiva amplia, exige incontables negociaciones entre gremios y sectores sociales, hasta que el conservadurismo de las élites terratenientes impide la parcelación. La dirección del Incora parecía más un congreso de gremios que a una junta operativa. El criterio político frentenacionalista tranzó con las élites agrarias y los sectores más conservadores de la sociedad. Además del Ministro de Agricultura y el Ministro de obras públicas, estas fueron las organizaciones que tuvieron una silla en la junta directiva del Incora: la Caja de crédito agrario, industrial y minero; el Instituto Nacional de abastecimientos, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, las Cooperativas agrícolas, la Sociedad de Agricultores de Colombia, la Federación Colombiana de Ganaderos, la Acción Social Católica, los Trabajadores rurales (Presidente de la república), un miembro del Estado Mayor de las Fuerzas Armadas y dos senadores y dos representantes distribuidos de acuerdo a la regla de paridad política del Frente Nacional. En otras palabras, la junta directiva era un pequeño Congreso de la república, una muestra del bloque social dominante.

Una segunda disposición que limitó la reforma agraria fue el orden de prelación para la nueva dotación de tierras de propiedad privada. En caso de empleo del recurso rústico las tierras a emplearse en su respectivo orden fueron: las tierras incultas, luego las tierras inadecuadamente explotadas, tierras arrendadas y abandonadas por los dueños y finalmente las tierras adecuadamente explotadas cuyos propietarios quieran enajenarlas. Este orden hizo casi imposible lograr una reforma agraria en un país con una abundancia relativa de tierras. La colonización era el horizonte inevitable de la ley 135 de 1961. De hecho fue una alternativa promovida por quienes querían que las obras de infraestructura que acompaña ron la colonización, valorizara los predios ubicados entre los centros de consumo y las zonas de colonización. Por esta razón, la colonización constituyó un premio a los poderosos propietarios.