El diseño y la estructura de las medidas de China demuestran que estas carecen de una "relación sustancial" con la conservación

a. El "recurso natural agotable" pertinente

11. El Japón respetuosamente sostiene que debe darse sentido a la expresión "recurso natural agotable" teniendo en cuenta el texto del apartado g) y la historia de su negociación. La historia de la negociación muestra que los redactores del GATT de 1947 diseñaron el apartado g) para que tuviera un alcance específico y limitado circunscrito estrictamente a los productos de recursos naturales. Los redactores rechazaron específicamente las propuestas de determinados delegados de ampliar el alcance del apartado g) añadiendo "u otros" al apartado j) del artículo 32 del proyecto de Carta de la OIC o de ampliar el alcance del apartado g) para que abarcara los "productos manufacturados".

12. A efectos del apartado g) los "recursos naturales agotables" pertinentes están constituidos por los minerales de tierras raras, molibdeno y volframio (tungsteno), en contraposición a los derivados de los minerales, como las tierras raras, el molibdeno y el volframio (tungsteno) intermedios, refinados y separados; los óxidos de tierras raras; las aleaciones; los metales; o los productos de valor añadido que contienen elementos, partes, componentes u otros insumos de tierras raras, molibdeno y volframio (tungsteno). La extracción de minerales de tierras raras es lo que determina el ritmo de agotamiento a efectos de la conservación. Los productos intermedios, los metales, las aleaciones y los productos de valor añadido no son "recursos naturales", ya que se deben someterse a ulteriores etapas de separación, elaboración y manufactura para transformar los minerales en bruto en estado natural en elementos puros de tierras raras. Como consecuencia, los materiales refinados no son "naturales", ni son "recursos", sino que son productos artificiales, hechos por el hombre y manufacturados, que no reúnen las condiciones necesarias a efectos de la excepción del apartado g).

13. Las medidas de exportación impuestas por China son excesivamente amplias porque se aplican a los productos intermedios, los metales y los productos de valor añadido que contienen insumos de tierras raras, y no sólo a los minerales. China no ha explicado por qué los contingentes de exportación de productos intermedios, como los óxidos y las aleaciones de tierras raras, son necesarios para conservar los recursos naturales agotables en cuestión, es decir, los minerales de tierras raras, al tiempo que afirma que los contingentes de extracción de dichos minerales son eficaces. Análogamente, con respecto a los requisitos del apartado g) de aplicación "conjuntamente con" y de "imparcialidad" si, como en este caso, un Miembro de la OMC amplía el ámbito de un contingente de exportación de modo que abarque productos elaborados y de valor

añadido pertenecientes a fases ulteriores del proceso de producción, el Japón ha explicado (en la respuesta a la pregunta 142 del Grupo Especial) que la carga de demostrar que se mantienen restricciones al consumo nacional de dichos productos debe recaer en ese Miembro. Esto resulta cada vez más problemático a medida que aumenta el grado de elaboración y manufactura en las fases ulteriores del proceso de producción y la conexión operativa y funcional entre las medidas restrictivas del comercio y la conservación de un recurso natural agotable se hace aún más tenue. 14. Si, como sostiene China, cualquier producto derivado de un recurso natural puede someterse a restricciones cuantitativas al amparo del apartado g), su interpretación abarcaría prácticamente todos los productos manufacturados, ya que la mayoría se obtiene de algún modo a partir de un recurso natural agotable. Además, la interpretación de China permitiría imponer restricciones a los productos elaborados y manufacturados aunque no existieran restricciones al consumo nacional de los mismos productos.

15. En consecuencia, el alcance expansivo de las restricciones impuestas por China a las tierras raras y, en particular, su aplicación excesivamente amplia a las tierras raras elaboradas, los metales y las aleaciones plantea algunas interrogantes serias sobre si 1) si tales medidas son "relativas a" la conservación de los minerales y 2) se aplican "conjuntamente con" restricciones a la producción o al consumo nacionales de minerales.

b. La estructura y el diseño de las medidas de China

16. El texto del apartado g) exige que las medidas sean "relativas a" la conservación. El régimen de exportación de China carece de una relación estrecha, auténtica y sustancial con la conservación porque está estructurado para proteger y promover las ramas de producción chinas que se dedican al refinado y la separación de materias primas y al desarrollo y la exportación de productos industriales de valor añadido.

17. En primer lugar, desde el punto de vista de la conservación, la forma en que se exportan tierras raras, molibdeno y volframio (tungsteno), o la cuestión de si se exportan o no, no deberían interesar. En cambio, la atención debería centrarse en la protección de los minerales existentes en China. En segundo lugar, China aplica contingentes y derechos de exportación a los productos de tierras raras separados y refinados sin imponer las restricciones correspondientes a las exportaciones de productos de valor añadido pertenecientes a fases ulteriores del proceso de producción. Por tanto, la estructura y el diseño de los contingentes de exportación de China fomentan la manufactura y la elaboración en ese país y socavan los pretendidos objetivos de conservación de China.

18. Además, China aplica contingentes de exportación a las tierras raras producidas legalmente con arreglo a sus contingentes de producción. La aplicación excesivamente amplia de las restricciones a la exportación de China a las materias primas producidas legalmente es incompatible con la constatación del Órgano de Apelación en el asunto Estados Unidos -

Camarones de que las medidas comerciales relacionadas con la conservación deben dirigirse

estrictamente a lograr su objetivo.

19. Por último, la falta de conexión alguna entre los contingentes de exportación y la conservación queda de manifiesto por el hecho de que el contingente de exportación de tierras raras de China registró una marcada reducción de 2005 a 2012, mientras que en el mismo período el consumo y la producción nacionales aumentaron sustancialmente.

c. Incorporación de nuevas referencias textuales por parte de China

20. La justificación de China de sus contingentes de exportación como medidas de conservación se basa en grado significativo en referencias textuales añadidas recientemente. El enfoque de China es incompatible con: 1) la decisión del Órgano de Apelación en el asunto Japón - Bebidas

alcohólicas II, que se centra en la estructura, el diseño y la arquitectura objetivos de una medida y

rechaza el análisis de los "objetivos y los efectos", y 2) la decisión del Grupo Especial que entendió en el asunto China - Materias primas, en la que se establece que una mera referencia a la "conservación" hecha en una medida no necesariamente indica que la medida esté relacionada con un objetivo legítimo de conservación. Además, en las medidas de exportación en que se basa China no figuran referencias a la conservación, salvo en el caso de dos de ellas presentadas a fines de 2011, después de emitida la decisión del Grupo Especial que entendió en el asunto

China - Materias primas. Debe darse poco valor probatorio a las referencias textuales incorporadas

aportan pruebas contextuales claras de la falta de conexión con la conservación de los recursos en el momento en que las medidas de exportación de China se "apli[caron]".

d. Pertinencia de las medidas adoptadas por China antes de 2012

21. Contrariamente a lo alegado por China de que el Grupo Especial sólo puede examinar las medidas relacionadas con los sistemas de contingentes de exportación para 2012, las medidas adoptadas por China antes de 2012 son sumamente pertinentes. De conformidad con los precedentes del Órgano de Apelación, el Grupo Especial tiene facultades para examinar medidas conexas anteriores con el fin de determinar si arrojan luz sobre la estructura y el diseño de las medidas de China. Además, la solicitud de China de que el Grupo Especial se base exclusivamente en las condiciones de mercado existentes no debe aceptarse porque dichas condiciones suelen, como en este caso, verse gravemente distorsionadas por las medidas en litigio, vigentes desde hace tiempo e ilegales en el marco de la OMC.

e. Justificaciones de política de China

22. Las razones de política de China a las que supuestamente obedecen los contingentes de exportación no son convincentes. En primer lugar, China aduce que los contingentes de exportación impiden el contrabando y la venta en el extranjero de materias primas producidas ilegalmente. No obstante, al aumentar el precio de las materias primas fuera de China, las restricciones a la exportación crean incentivos para el contrabando y la producción ilegal. Además, China no ha promulgado ni aplicado ningún contingente respecto de las ventas o consumo nacionales; en efecto, los compradores nacionales de fases ulteriores del proceso de producción no son sancionados por comprar materiales producidos ilegalmente. Si el objetivo de China realmente fuera impedir el contrabando y la producción ilegal, podría lograrlo de una manera mucho más específica y menos incompatible con la OMC, a saber, aplicando un sistema de licencias de exportación para asegurar que las materias primas exportadas se produzcan legalmente y aplicando salvaguardias equivalentes para localizar las fuentes de las tierras raras vendidas para el consumo nacional en forma compatible con el apartado d) del artículo XX del GATT. China no explica por qué sus esfuerzos no tienen por efecto esa aplicación y en cambio debe centrarse en las exportaciones, independientemente de su licitud.

23. China alega que las restricciones a la exportación actúan como una "señal" dirigida a los usuarios extranjeros de la necesidad de diversificar sus fuentes, invertir en proyectos de extracción en el exterior y desarrollar sustitutos. La misma señal podría enviarse en forma más eficaz y menos incompatible con las normas de la OMC, fijando y aplicando límites de producción. La utilización por China de contingentes de exportación como "señales" queda comprendida en la categoría de medidas comerciales unilaterales coercitivas condenada por el Órgano de Apelación en el asunto Estados Unidos - Camarones.

24. Por último, China aduce que sus restricciones a la exportación actúan como una "salvaguardia" para los usuarios chinos, protegiéndolos contra los incrementos súbitos de las exportaciones. Esta franca explicación de las medidas chinas está claramente fuera del ámbito de aplicación del apartado g) del artículo XX ya que implica la protección de los productores nacionales y no tiene nada que ver con la "conservación".

3. Los contingentes de exportación de China no "se apli[can]