Los niños no eligen el nivel de riqueza del hogar donde nacen, ni escogen su raza, idioma, grupo étnico ni sexo. Sin embargo, estas circunstancias predeterminadas ejercen una poderosa influencia sobre la distribución de las oportunidades educativas dentro de cada país.
En el Marco de Acción de Dakar, los países se comprometieron a intentar llegar a los más desfavorecidos y equiparar las oportunidades. Dos ideas centrales sustentan este compromiso con la equidad: en primer lugar, que la igualdad de oportunidades es una característica distintiva de la imparcialidad y la justicia social; y, en segundo lugar, que la equidad es esencial para impedir las carencias y la pobreza extrema. Una mayor equidad educativa, valiosa en sí misma, también es
importante porque la desigualdad de oportunidades educativas está vinculada a la transmisión de desigualdades y carencias en otras esferas, como la salud, el empleo, las disparidades entre los sexos y la participación en la sociedad. Muchos países que registran niveles altos de carencias absolutas en materia de educación también están caracterizados por una enorme desigualdad de oportunidades. El presente apartado refleja la magnitud de dichas desigualdades en la enseñanza primaria. El panorama que presenta es parcial y limitado en aspectos importantes. Como los datos internacionales extraídos de las Encuestas Demográficas y de Salud brindan información global sobre las desigualdades vinculadas a los ingresos, esta cuestión se pone de manifiesto. Sin embargo, las desigualdades económicas son sólo una parte del problema, pues se desarrollan de manera paralela y perpendicular a las desigualdades basadas en otras caracterís- ticas heredadas, que desempeñan un papel en la determinación de las posibilidades de vida. ¿Por qué importa la desigualdad? La desigualdad de oportunidades educativas, en especial la de naturaleza extrema, es problemática al menos por tres motivos. En primer lugar, es intrínsecamente injusta. Se opone a los preceptos básicos que establecen cómo debería ser una sociedad socialmente justa, y no respeta la idea de la educación como derecho humano básico y universal. En segundo lugar, las desigualdades educativas socavan los progresos hacia la Educación para Todos y el objetivo específico de la EPU para 2015. En tercer lugar (y más allá de las consideraciones relativas a la justicia, la equidad y el cumplimiento con los compromisos mundiales de desarrollo), las desigualdades extremas en la educación son fuente de ineficiencia. Contribuyen a
que haya menos oportunidades de progreso social y económico en muchas áreas, como se destaca en el Capítulo 1. En resumidas cuentas, superar la desigualdad educativa no sólo es la opción correcta, sino también la más inteligente. Desigualdades basadas en los ingresos: un país, varios mundos
En lo que respecta a la EPU, los ricos y los pobres habitan mundos diferentes. Los datos nacionales revelan la distancia promedio que un país debe recorrer para alcanzar la educación primaria universal, pero los promedios ocultan grandes disparidades basadas en los ingresos. En muchos de los países más pobres del mundo, los hogares más acomodados ya disfrutan de la EPU mientras que los pobres distan mucho de esa realidad. El Gráfico 2.20 traza el límite que separa el mundo de los ricos del de los pobres utilizando datos derivados de las encuestas sobre los hogares
relativas a la asistencia a la escuela primaria6.
Aunque las naciones quizá tengan un largo camino por recorrer para llegar a la EPU, el quintil más acomodado de países como Bangladesh, Ghana, la India y Nigeria no se encuentra en la misma situación: la mayoría ya ha llegado. Las brechas en los ingresos reflejadas en los datos de asistencia suelen ser muy grandes. En Bolivia, Burkina Faso, Chad, Etiopía, Malí y Níger, los niños del quintil más rico tienen el doble o el triple de probabili- dades de asistir a la escuela que los niños del quintil más pobre. Una característica destacada que surge de los datos es que, independiente- mente del nivel de riqueza general de su país, los niños que nacen en el quintil más rico de cualquiera de estos países presentan tasas de asistencia escolar y niveles de instrucción similares. Por ejemplo, las tasas de asistencia del quintil más acomodado de la India y Nigeria son iguales, aunque la tasa media de asistencia de Nigeria es mucho más baja.
Los patrones de desigualdad están supeditados a los niveles de asistencia escolar (Gráfico 2.21). Por motivos estadísticos, las disparidades suelen ser mucho mayores en los países cuyas tasas de asistencia promedio son bajas. A medida que los países progresan hacia una asistencia escolar del 100% en el extremo superior de la distribución, cualquier aumento promedio de la asistencia reduce las desigualdades y, por definición, genera una convergencia. Por consiguiente, las
desigualdades relacionadas con la asistencia son mucho mayores en Côte d’Ivoire, por ejemplo, que en Uganda. Sin embargo, la relación no es uniforme. Existen algunas diferencias notables entre los países que se encuentran a una distancia considerable de la EPU. Para mencionar un ejemplo, Nigeria presenta desigualdades mucho 6. Las tasas de asistencia
registradas en las encuestas sobre los hogares se utilizan para analizar la participación en la escuela, y los niveles de instrucción para analizar los niveles educativos entre las personas que probable- mente hayan finalizado su educación. Los hogares se clasifican utilizando un índice de los bienes de la familia, luego se agrupan en quintiles de acuerdo con el nivel de riqueza.
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La desigualdad
de oportunidades
educativas es
intrínsecamente
injusta y no
respeta la idea
de la educación
como derecho
humano básico
y universal.
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más amplias que Senegal en relación con la asistencia, a pesar de registrar tasas de asistencia promedio más altas. Éste es un resultado que señala los problemas de la marginación extrema. El quintil más pobre de Nigeria refleja niveles de asistencia escolar mucho más bajos que los que puedan pronosticarse dada la tasa nacional de asistencia promedio, lo cual indica que algunos grupos o algunas regiones se están quedando muy rezagados.
Es preciso ser cautelosos al comparar diversos países sobre la base de sus ingresos. El quintil más pobre denota una posición en la distribución nacional y no un nivel de ingresos común. El quintil más pobre de Viet Nam, por ejemplo, presenta niveles medios de ingresos más altos que el quintil más pobre de Burkina Faso. La incidencia y la magnitud de la pobreza dentro del quintil más pobre también varían según los ingresos medios y la distribución de los ingresos. No obstante, las comparaciones entre países plantean algunas preguntas importantes. Por ejemplo, ¿por qué Côte d’Ivoire registra una tasa de asistencia escolar más baja y mayores desigualdades relativas a la asistencia que Mozambique, a pesar de tener una media de ingresos más alta y un nivel de pobreza más bajo? En el otro extremo de la
escala, ¿por qué Viet Nam (ingresos medios: 202 dólares a PPA) refleja una asistencia más alta y una mayor equidad que Filipinas (ingresos medios: 352 dólares a PPA)? Las respuestas exigirían exhaustivos análisis de comparación entre países, pero las disparidades indican que los ingresos nacionales no definen los resultados educativos y que las políticas públicas desempeñan un papel en la determinación de la distribución de
oportunidades.
La razón más inmediata por la cual la desigualdad es importante para la meta de Dakar que se propone alcanzar la EPU para 2015 es que la distribución de los niños que no asisten a la escuela está sesgada hacia los pobres. El Cuadro 2.6 ilustra esta realidad en 35 países. El corolario de una mayor incidencia de la falta de asistencia entre los pobres es que, si las demás circunstancias permanecen iguales, los progresos hacia el aumento de la asistencia escolar entre los pobres tienen un mayor impacto sobre la asistencia nacional que los progresos entre otros grupos. En materia de EPU, los cálculos a favor de una mayor equidad son muchísimo más evidentes en los países que reflejan niveles de asistencia escolar más altos. El Cuadro 2.6 presenta datos correspon-
P r o g r e s o s h a c i a l a E P U : l o s p a í s e s e n l a e n c r u c i j a d a
Los ingresos
nacionales y las
políticas públicas
desempeñan
un papel
determinante en
la distribución de
las oportunidades
educativas.
Gráfico 2.20: Tasa neta de asistencia en primaria y nivel de instrucción en primaria correspondientes al quintil más rico y al más pobre en un grupo de países (año más reciente)
Nivel de instrucción primaria correspondiente al grupo etario de 17-22 (%)
0 20 40 60 80 100
Tasa neta de asistencia en primaria (%)
0 20 40 60 80 100 Benin Burkina Faso Etiopía Ghana India Indonesia Madagascar Malawi Nicaraga Níger Nigeria Rwanda Bangladesh Bangladesh Benin Burkina Faso Etiopía Ghana India Indonesia Madagascar Malawi Níger Nigeria Nicaragua Rwanda Quintil más rico Quintil más pobre
dientes a 18 países cuya asistencia promedio es igual o superior al 80%. En muchos de estos países (entre ellos, Camerún, Colombia, Filipinas,
Indonesia, Kenya, Madagascar, Nepal, Nicaragua y Uganda) la proporción de niños sin escolarizar en el quintil más pobre es superior al 40%, ascendiendo al 51% en Indonesia y al 60% en Viet Nam. Para lograr la EPU en muchos países será preciso elaborar políticas destinadas a los más pobres. Ésta es una población que, por lo general, comprende muchos hogares a los cuales es difícil llegar (dado que se encuentran, por ejemplo, en zonas rurales apartadas y barriadas urbanas miserables), que sufren múltiples desventajas, como la pobreza crónica, una mortalidad alta y un estado sanitario y nutricional deficiente.
En los países que están más alejados de la asistencia universal a la escuela primaria, la concentración de las desventajas es menos marcada, aunque sigue siendo significativa. En los 17 países cuyas tasas medias de asistencia son inferiores al 80%, el quintil más pobre representa un porcentaje desproporcionado de niños que no asisten a la escuela. A la inversa, en ninguno de estos países el quintil más acomodado representa más del 10% de los niños que no asisten a la escuela. En varios países cuyos niveles de inasistencia son muy altos (como Burkina Faso, Etiopía y Malí), en general el problema está distribuido entre los cuatro quintiles inferiores. Sin embargo, esto no significa que la equidad no tenga importancia. En muchos países que registran una asistencia total baja, entre ellos, Camboya, Ghana, la India, Mozambique, Nigeria y Zambia, el quintil más pobre representa del 30% al 40% de los niños que no asisten a la escuela. Aquí, el desafío es incrementar la participación en toda la sociedad, pero con un mayor enfoque en los grupos más pobres. Esto tiene posibles repercusiones sobre la financiación y la planificación. No puede suponerse que los costos marginales futuros en los que se incurrirá para llegar a los niños de los hogares más pobres reflejarán los costos medios del pasado, en los que se incurrió para que los niños ingresaran en las escuelas, ni tampoco que el diseño de políticas habitual será suficiente. Es posible que se necesiten nuevas estructuras de incentivos y una integración más sólida de la educación en las estrategias más generales para reducir la pobreza y la desigualdad. El Recuadro 2.11 señala las lecciones clave que se han aprendido en los países que dieron grandes pasos hacia la EPU.
Los ingresos de los hogares también guardan una relación estrecha con los logros educativos de los niños. Los indicadores de supervivencia escolar presentan un panorama de cómo las desigualdades limitan el progreso hacia la EPU. Al observar países cuyas tasas de supervivencia son bajas, es posible identificar dos patrones generales (Gráfico 2.22). En el caso de los países que tienen una asistencia baja, como Senegal, las brechas entre los grupos de ingresos suelen permanecer relativamente constantes a medida que los niños progresan en el ciclo primario. Esto implica que las tasas de deserción no amplían notablemente las
desigualdades. En líneas generales, se ajustan a este patrón países como Chad, Etiopía, Malí y Níger. El segundo patrón se da en países cuya asistencia es alta, donde los niños provenientes de hogares pobres a menudo tienen casi las mismas probabili- dades de comenzar la escuela que los niños más acomodados, pero tienen muchas más probabili- dades de abandonar la escuela. Las desigualdades se amplían progresivamente a medida que los niños avanzan en el sistema, como ocurre en
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Para lograr
la EPU en muchos
países será
preciso elaborar
políticas
destinadas a
los más pobres.
Gráfico 2.21: Tasas netas de asistencia en primaria por quintil de ingresos en un grupo de países (año más reciente)
0 20 40 60 80 100
Tasas netas de asistencia en primaria (%)
Promedio Q5 (más rico) Q1 (más pobre) Q2 Q3 Q4 Burkina Faso Etiopía Malí Chad Níger Côte d’Ivoire Guinea Ghana Senegal Mozambique Benin Zambia Nigeria Camboya R.U. Tanzania India Malawi Madagascar Nicaragua Haití Namibia Camerún Uganda Bangladesh Rwanda Nepal Kenya Zimbabwe R. Dominicana Filipinas Colombia Indonesia Perú Viet Nam
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Camboya. Aunque la magnitud de la divergencia es diferente, a grandes rasgos siguen este patrón Benin, la India, Malawi, Myanmar y Togo.
Las desigualdades basadas en los ingresos interactúan con disparidades más amplias Las disparidades basadas en los ingresos no se dan de manera aislada. Interactúan con desigualdades más amplias y con factores de desventaja
relacionados con el sexo, el lugar de residencia, la lengua y otras circunstancias. Derribar estas desigualdades es clave para acelerar los progresos hacia la EPU.
Desigualdades entre las zonas rurales y las urbanas. En muchos países, habitar en una zona rural acarrea una desventaja notable en cuanto a las oportunidades educativas. Los niños de zonas rurales tienen menos probabilidades de asistir a la escuela que los niños de zonas urbanas y mayores probabilidades de desertarla. En Senegal, la probabilidad de que los niños de las zonas urbanas estén escolarizados es dos veces mayor que la de los niños de las zonas rurales. La pobreza explica en parte esta situación: alrededor de dos tercios de la población rural viven en la pobreza, frente a aproximadamente la mitad de los hogares urbanos (FMI, 2006). Además, los efectos de la pobreza,
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Los niños
de zonas rurales
tienen menos
probabilidades de
asistir a la escuela
que los niños
de zonas urbanas
y mayores
probabilidades
de desertarla.
2002 96 4 60 19 4 9 7 2000 95 5 43 28 16 8 5 2003 94 6 51 23 14 8 4 2005 94 6 42 21 15 13 10 2003 92 8 52 26 13 6 3 2002 91 9 37 23 17 13 10 2006 90 10 31 26 21 16 6 2003 87 13 53 25 10 6 5 2006 87 13 40 28 18 9 4 2005 86 14 27 22 22 19 10 2004 85 15 30 30 17 13 11 2006 84 16 47 20 16 14 4 2004 82 18 42 27 21 7 3 1999 82 18 41 26 20 9 4 2000 82 18 36 23 21 12 7 2005 80 20 47 27 16 6 4 2001 80 20 50 26 13 8 3 2004 80 20 45 29 19 6 3 2004 79 21 28 23 21 20 8 2005 77 23 40 25 17 11 7 2004 76 24 28 22 23 17 10 2005 73 27 35 26 20 13 6 2003 68 32 37 27 20 10 5 2001 67 33 30 24 19 18 8 2006 61 39 31 29 21 13 6 2003 59 41 30 29 24 12 5 2005 59 41 30 24 22 14 9 2003 58 42 33 27 19 13 8 2005 51 49 27 27 24 17 6 2004 50 50 30 23 22 17 8 2006 44 56 28 26 25 16 5 2004 41 59 30 26 20 15 9 2001 39 61 25 23 23 21 8 2005 37 63 27 26 25 18 4 2003 34 66 25 25 23 19 7 Viet Nam Perú Indonesia Colombia Filipinas R. Dominicana Zimbabwe Kenya Nepal Rwanda Bangladesh Uganda Camerún Guatemala Namibia Haití Nicaragua Madagascar Malawi India R.U. Tanzania Camboya Nigeria Zambia Benin Mozambique Senegal Ghana Guinea Côte d’Ivoire Níger Chad Malí Etiopía Burkina FasoCuadro 2.6: Distribución de los niños que no asisten a la escuela primaria en los diferentes quintiles de ingresos
Año de la encuesta País Tasa neta de asistencia (%) % del grupo en edad de cursar primaria que no asiste a la escuela Q1 quintil más pobre Q2 Q3 Q4 Q5 quintil más rico
Fuente: Los datos para los cálculos se han extraído de Harttgen et al. (2008). Para un análisis similar de los niveles de instrucción, véase Filmer y Pritchett (1999).
Distribución de los niños que no asisten a la escuela primaria (%)
Alto índice de asistencia a la escuela primaria (TNA igual o superior al 80%)
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Recuadro 2.11: Consecución de la EPU: lecciones de los países que obtienen buenos resultados
No existen recetas para acelerar los progresos hacia la consecución de la EPU. Los países tienen problemas y restricciones diferentes, así como recursos económicos, institucionales y humanos distintos. Si bien las recetas no sustituyen a las políticas públicas, pueden aprenderse cinco lecciones temáticas generales de la experiencia de los países que obtienen buenos resultados.
Establecer metas ambiciosasy respaldarlas con un firme compromiso político y una planificación eficaz. El liderazgo político es esencial para colocar la educación claramente entre las más altas prioridades de las políticas nacionales y de la ayuda internacional. Los gobiernos con mejores resultados se han planteado objetivos ambiciosos a largo plazo, que están respaldados por metas claras y progresivas a medio plazo. Han sustentado las metas con un mayor compromiso en el gasto público y un marco presupuestario predecible. Una planificación realista necesita que las metas se reflejen en las decisiones relativas a la asignación de recursos y que estén vinculadas a las políticas para construir aulas, contratar docentes, proveer libros de texto, y otros factores.
Tomar en serio la equidad.Las disparidades educativas están retrasando los progresos hacia la consecución de la EPU. Para garantizar que todos los niños participen en el progreso de la educación es necesario que existan medidas prácticas con el objeto de superar las desigualdades estructurales. La reducción de los costos educativos en los que incurren los hogares pobres, mediante la supresión de los derechos de escolaridad y otros cargos más generales, es una estrategia para incrementar la equidad. Otra es crear incentivos económicos para la educación de las niñas y los niños provenientes de hogares desfavorecidos. También son esenciales los patrones más equitativos del gasto público, a fin de asegurar que las escuelas, los docentes y los recursos se destinen a los más necesitados en vez de a los más ricos.
Mejorar la calidad y al mismo tiempo aumentar el acceso.
El mejoramiento de la calidad educativa es una de las estrategias más eficaces para consolidar la demanda. Para lograr este objetivo, es preciso contar con una focalización en una progresión sin problemas y en los resultados de aprendizaje, más que en el número de alumnos. Incrementar el suministro de libros de texto y mejorar su calidad, consolidar la formación de los docentes y su respaldo, así como asegurar que el tamaño de las clases sea propicio para el aprendizaje y que se enseñe a los niños en un idioma apropiado constituyen elementos clave para mejorar la calidad.
Fortalecer los compromisos de lucha contra la pobreza.
Los sistemas escolares más eficaces y equitativos no pueden hacer mucho si las estructuras más amplias perpetúan las desventajas. La erradicación de la malnutrición infantil y la consolidación de los sistemas de salud pública son condiciones para acelerar los progresos hacia la consecución de la EPU. Los programas de protección social y las transferencias de dinero en efectivo pueden proteger a los hogares pobres de las presiones económicas que obligan a los niños a abandonar la escuela e incorporarse al mercado laboral.
Desarrollar un programa de gobernanza equitativa.La “buena gobernanza” es un imperativo que va más allá de la EPU. Aunque el desarrollo de sistemas educativos que exijan una mayor rendición de cuentas y que sean más transparentes y participativos es importante en sí mismo, los gobiernos con mejores resultados también han fortalecido la gobernanza de manera más generalizada y han abordado inquietudes relacionadas con la equidad. Para asegurarse de que la descentralización no amplíe las disparidades en las finanzas, es necesario que haya un compromiso con el gasto público redistributivo. Ha quedado claro que la delegación de autoridad no consolida
automáticamente la equidad o la participación por parte de los pobres. De hecho, puede debilitarlas.
1 2 3 4 5 6 0 20 40 60 80 100 Grado
Porcentaje de alumnos de 10 a 19 años
que han finalizado cada grado
Porcentaje de alumnos de 10 a 19 años
que han finalizado cada grado
Camboya 1 2 3 4 5 6 0 20 40 60 80 100 Grado Senegal Q1 (más pobre) Q2 Q3 Q4 Q5 (más rico)
Gráfico 2.22: Supervivencia escolar en primaria de los alumnos de 10 a 19 años en Camboya y Senegal, por quintil de ingresos (2005)
L O S O B J E T I V O S D E D A K A R : E F E C T U A R E L S E G U I M I E N T O D E L O S P R O G R E S O S Y D E L A D E S I G U A L D A D
como la prevalencia del trabajo infantil y la malnutrición de los niños, suelen ser mucho más graves en las zonas rurales. Es probable también