En el Marco de Acción de Dakar, los gobiernos se comprometen a “crear sistemas de buen gobierno y gestión de la educación que sean capaces de reaccionar rápidamente, suscitar la participación y rendir cuentas”. Muchos consideran que la delegación de autoridad en las escuelas y comunidades locales es un medio para alcanzar este objetivo. Independientemente de los méritos intrínsecos de la delegación de poderes, sus consecuencias sobre la participación de los padres y la comunidad no son directas.
E l e c c i ó n , c o m p e t i c i ó n e i m p o r t a n c i a d e l o s p a d r e s y d o c e n t e s : l a r e f o r m a d e l a g o b e r n a n z a e s c o l a r y l a E P T
Las subvenciones
a las escuelas
deben ser
previsibles,
oportunas y
suficientemente
importantes.
Recuadro 3.6: La planificación para una mayor autonomía de las escuelas en México
La introducción de la gestión basada en la escuela en un entorno caracterizado por profundas desigualdades de capacidad entre las escuelas no suele promover la equidad. El Programa Escuelas de Calidad (PEC) de México ha intentado fortalecer el apoyo a las zonas más desfavorecidas, pero ha enfrentado problemas relacionados con la falta de capacidad.
El PEC pretende incrementar la autonomía escolar y fortalecer el rendimiento. Las escuelas compiten por subvenciones que se otorgan por un período de hasta cinco años para mejorar la práctica pedagógica, alentar el trabajo colaborativo entre docentes, padres y autoridades escolares y mejorar la planificación en las escuelas preescolares y primarias.
Aunque el objetivo es fomentar la participación de las escuelas desfavorecidas, en la práctica, las asignaciones iniciales estaban sesgadas contra las comunidades más pobres y las escuelas con menor rendimiento. Dichas escuelas solían ser las menos preparadas para presentar solicitudes exitosas, aun cuando eran las que tenían más necesidad de apoyo.
Para presentarse al PEC, una escuela debe preparar un Plan Estratégico de Transformación Escolar. Dicha preparación requiere un nivel de capacidad organizativa que suele estar ausente en las escuelas con una gran población de alumnos desfavorecidos. La diferencia de prioridades fijadas en los planes escolares también influye sobre los resultados. Las escuelas rurales e indígenas que participan en el programa suelen destinar los fondos para infraestructura y materiales en lugar del fortalecimiento pedagógico. Como consecuencia, en general, la cantidad y calidad de los insumos y materiales físicos han mejorado mucho más que la calidad del proceso educativo.
Los resultados generales del PEC son polémicos. Si bien ha brindado apoyo técnico y de supervisión, que ha mejorado la calidad de las escuelas participantes, el apoyo ha sido mayor en los Estados más ricos y en las escuelas más favorecidas. En lugar de reducir las brechas entre los niños más y menos favorecidos, la iniciativa podría incrementar la desigualdad.
Fuentes:Bracho (2006); Murnane et al.(2006); Reimers y Cárdenas (2007); Yoshikawa et al.(2007).
El avance hacia una mayor autonomía escolar suele ir acompañado por la creación de estructuras formales, tales como comités escolares, comités educativos de las aldeas y asociaciones mixtas de padres y docentes, con el fin de facilitar la participación de los padres y la comunidad en la gestión escolar. Los términos del compromiso y la distribución de la autoridad entre las escuelas y los padres varían, con las consiguientes consecuencias sobre las estructuras de toma de decisión. Pero, con independencia del esquema, la delegación formal no siempre basta para compensar el desequilibrio de poder fuertemente arraigado que suele estar vinculado a la riqueza, el género y otros factores.
La transferencia de la responsabilidad de la toma de decisiones del gobierno central a los “grupos de usuarios” ha sido un tema recurrente en esferas tales como la salud, el suministro de agua y la gestión escolar. Numerosos programas de desarrollo han intentado otorgar mayor participación a los pobres por medio de la transferencia de autoridad a las asociaciones de las aldeas. En muchos casos, el resultado ha sido una concentración de poder en manos de los miembros ricos y poderosos de la sociedad y que las elites locales dominen la toma de decisiones y se hagan con la mayor parte de los recursos (Mosse, 2004). La educación no ha escapado a los “efectos acaparadores de la élite”. Participación de los padres:
algunas voces se oyen más que otras Si bien las escuelas pueden contar oficialmente con estructuras formales diseñadas para facilitar la participación de los padres y la comunidad, suele haber una gran brecha entre las intenciones y los hechos. La participación en dichos
organismos puede, o no, ser representativa y puede, o no, facilitar la influencia sobre la toma de decisiones.
Hasta el alcance de los datos empíricos existentes en cuanto a comparaciones entre países, se puede concluir que, tanto en los países desarrollados como en desarrollo, la participación directa de los padres en los asuntos escolares es limitada (OCDE, 2007b; Zhang et al., 2008). Aún cuando los padres participan, nominalmente, en la gestión escolar, tienen pocas posibilidades de opinar. En algunos contextos, la “participación” se limita a la recaudación de fondos sin poder influir sobre su uso posterior. La investigación realizada en algunos países del África Occidental es ilustrativa: las asociaciones de padres sólo tienen un control nominal sobre el destino de los recursos financieros –aportados, en gran parte, por ellos mismos– porque carecen de capacidad para ejercerlo (Lugaz y De Grauwe, 2006).
La experiencia de Camboya abona esta tesis: en dicho país, la delegación de autoridad está respaldada por la creación de comités locales de apoyo que incluyen a miembros de la comunidad y al director de la escuela. Dichos comités están encargados de seguir el progreso de los niños, aumentar la escolarización, desarrollar planes para el mejoramiento escolar y supervisar la gestión del presupuesto operativo asignado por el Programa de Acción Prioritaria. Sin embargo, una ESGP muestra que los comités no han sido eficaces, que pocos padres conocen la existencia de los fondos y que la representación paterna es limitada (Shoraku, 2008; Banco Mundial, 2005a). La representación es un importante componente de la participación. Ser escuchado en un comité de gestión escolar implica la presencia directa o bien la delegación de autoridad por medio de un proceso democrático. En la práctica, la represen- tación comunitaria suele ser un aspecto más que modela el perfil del comité. Las reglas formales e informales en cuanto a los requisitos para poder participar pueden crear barreras a la representa- ción equitativa. En la provincia del Punyab, en Pakistán, la participación en los consejos escolares de los centros de primaria rurales del sector público está repartida según criterios de estatus socioeconómico y de género: la mayoría de los miembros son hombres que tienen un estatus socioeconómico alto, incluso en las escuelas de niñas. Se supone que los miembros de los consejos de gestión escolar deben ser elegidos, pero suelen ser nombrados por los directores, que seleccionan a personas de alto nivel educativo, social o económico, en parte debido a las redes sociales que pueden beneficiar a la escuela (Khan, 2007). Si la participación ha de mejorar la equidad, los pobres, marginados y desfavorecidos deben no sólo estar adecuadamente representados sino que deben participar activamente. Deben poder expresar sus inquietudes e influir en la toma de decisiones. En muchos casos, esto implica un cambio en las relaciones de poder. También requiere un diseño de estructuras de gobernanza que conceda atribuciones a los hogares pobres. Desgraciadamente, la reforma de la gestión basada en la escuela no suele abordar explícita- mente el tema del “derecho a ser escuchados”. El diseño del programa suele considerar que la autoridad delegada es inherentemente más equitativa.
Los datos empíricos de varios países indican que debe prestarse más atención a las condiciones que promueven la participación. Muchos factores influyen en la “posibilidad de ser escuchados”, incluyendo el estatus socioeconómico y el nivel educativo de los padres, la raza, la casta y el
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Informe de Seguimiento de la Educación para T
odos en el Mundo
La delegación
de la
responsabilidad
de la toma de
decisiones en las
asociaciones
de las aldeas
suele concentrar
el poder en
manos de las
elites locales.
M E J O R A R L A C A L I D A D Y A U M E N TA R L A E Q U I D A D : P O R Q U É E S I M P O R TA N T E L A G O B E R N A N Z A
género (Dunne et al., 2007; Red de Investigación sobre Educativa en África Occidental y Central y USAID, 2002; Khan, 2007; OCDE, 2006a). Por ejemplo, las personas que viven en la pobreza crónica, de casta inferior o pertenecientes a minorías indígenas pueden tener poca experiencia en expresar sus inquietudes en un foro que incluya a los miembros más acaudalados de la
comunidad. En la India, un estudio sobre la toma de decisiones participativa a nivel del gobierno local demostró que los jornaleros sin tierra eran menos propensos que otros a participar en las reuniones (Alsop y Kurey, 2005). Dos factores contribuían a inhibir su participación. Primero, la dependencia económica respecto de los grupos terratenientes, combinada con su casta inferior, era considerada como un factor de limitación de la capacidad de disentimiento. Segundo, la educación y el acceso a la información estaban muy
asociados a la participación. En una escala de cálculo de participación, una persona con diez años de educación participaba un 27% más que una sin educación.
Las características del diálogo en las juntas de gestión escolar pueden fortalecer la marginación de los pobres. Un estudio sobre la participación de los padres en la gestión de escuelas rurales en Sudáfrica determinó que la lengua empleada, el uso de jerga técnica y la manera de dirigirse a los padres afectaban la participación. Quizás esto explique por qué una encuesta realizada en la provincia de Gauteng determinó que, a pesar de la opinión generalizada de que la participación de los padres había incrementado, la participación real seguía siendo baja: sólo un 10% de los padres había votado en las elecciones para las juntas (Naidoo, 2005).
Toda evaluación del papel de la participación tiene que comenzar por preguntarse qué se está evaluando. Muchos consideran que la participación es un objetivo en sí mismo, pero la mayoría de los padres entienden que el objetivo final de toda participación en la gestión escolar es la mejora de la educación de sus hijos. La participación formal y los sistemas de consulta podrían dificultar el logro de este objetivo. Los participantes podrían tener escaso conocimiento de los temas en discusión, tales como el rendimiento escolar y las prácticas de enseñanza. Los padres pueden carecer de la experiencia o seguridad necesarias para evaluar con eficacia los métodos pedagógicos o los planes de estudios. Los padres pobres y analfabetos con escasa experiencia escolar están en clara desventaja. Un posible enfoque, cuando muchos padres carecen del tiempo y del alfabetismo necesario para participar con eficacia, es formar a voluntarios de la comunidad para complementar el aprendizaje de los niños (Recuadro 3.7).
Si el objetivo primordial de la política es la verdadera participación y no la creación de estructuras participativas formales, entonces se debe volver a examinar muchos de los enfoques actuales de gestión escolar. La idea de que la delegación de facultades a los padres, escuelas y comunidades favorece inherentemente a los pobres carece de fundamentos sólidos. Una de las caracte- rísticas definitorias de la pobreza y marginación en muchos contextos es, precisamente, que los afectados no se hacen escuchar. Por este motivo, los gobiernos centrales y locales deben cerciorarse de que el proceso de delegación vaya acompañado de medidas que apunten a facilitar la verdadera participación. Dichas medidas podrían incluir una acción afirmativa en esferas tales como la repre- sentación, por ejemplo, de las mujeres o de personas de castas bajas. Al mismo tiempo, los organismos oficiales deberían gestionar la delegación asegurándose de que los grupos poderosos, que sí se hacen escuchar, no introduzcan políticas –por ejemplo, respecto de derechos de escolaridad– que podrían tener consecuencias negativas sobre la equidad.
E l e c c i ó n , c o m p e t i c i ó n e i m p o r t a n c i a d e l o s p a d r e s y d o c e n t e s : l a r e f o r m a d e l a g o b e r n a n z a e s c o l a r y l a E P T