En la teoría económica más común, la elección y la competición son dos de los motores más poderosos de la eficiencia, ya que el acicate del mercado fomenta la productividad y aumenta el bienestar. Pocas personas consideran que la prestación educativa sea directamente comparable con la producción de bienes de consumo y la prestación de servicios de mercado. Pero la competición y su corolario, la elección, se consideran cada vez más antídotos contra los defectos de los sistemas de educación pública, en cuanto a nivel de aprendizaje y disparidades en la equidad.
Esta cuestión está en el centro de las más encendidas polémicas acerca de la reforma de la gobernanza educativa. En los Estados Unidos, gran parte de Europa y algunos lugares del mundo en desarrollo, el tema divide a los partidos políticos y puede generar debates enconados. Los debates se sustentan en opiniones y cuestiones muy arraigadas respecto del papel adecuado del Estado en la prestación educativa, el papel de los prestadores no estatales y el derecho de los padres a elegir.
¿Qué significan, en la práctica, la elección y competición en educación? En casi todos los países, la responsabilidad final sobre el sistema escolar reside en el Estado. Los gobiernos fijan las políticas, el plan de estudios y los estándares y son responsables de la evaluación y reglamentación del sistema en su totalidad. Dentro de este marco, sin embargo, se puede optar por distintos enfoques. En general, la prestación de servicios educativos se puede dividir en cuatro tipos, dependiendo de quién es el propietario y gestiona las escuelas y quién las financia (Cuadro 3.9).
Los gobiernos desempeñan un papel clave en la definición de los parámetros de elección. Pueden brindar apoyo financiero a prestadores privados,
ya sea directamente o mediante sistemas de financiación que permiten que los padres envíen a sus hijos a escuelas privadas. Desde principios de la década de 1990, Suecia ha empleado un sistema de bonos para otorgar a los padres el derecho de retirar a sus hijos de las escuelas estatales e inscribirlos en escuelas independientes, llevándose consigo los fondos públicos. En algunos Estados de los Estados Unidos, las autoridades entregan bonos a los padres, quienes pueden destinarlos a financiar la transición de sus hijos a escuelas privadas. Otro sistema consiste en subcontratar la gestión de la prestación estatal en el sector no estatal. Por ejemplo, otros Estados de los Estados Unidos han procurado incrementar la competencia al alentar la creación de escuelas concertadas. En varios países de la Unión Europea, incluyendo algunas regiones del Reino Unido, se sigue este modelo y se substituye la gestión estatal por una privada, al tiempo que se conserva la financiación pública.
En todas estas situaciones, los gobiernos han creado asociaciones entre el sector público y el privado para promover la elección y la competición. Si bien no todas las situaciones de competencia implican dichas asociaciones (véase, más adelante, el apartado sobre las escuelas privadas poco onerosas que funcionan sin control ni apoyo del Estado), éstas son un poderoso instrumento en la reforma de la gobernanza. ¿Hasta qué punto la competición representa una contribución para mejorar la calidad general de la educación y aumentar la equidad?
Igual que sucede con la gestión basada en la escuela, no hay respuestas sencillas. La experiencia y los resultados son variados. Una vez más, el contexto es importante. Una cosa es introducir bonos en Suecia, que brinda una educación pública para todos de alta calidad, y otra muy distinta en Pakistán, que no lo hace. Lo que tiene sentido en Chile quizás sea totalmente inadecuado en Burkina Faso. La capacidad institucional, el nivel de desigualdad y la eficacia de la planificación educativa desempeñan, todas, un importante papel en la definición de las opciones de reforma de la gobernanza.
Un problema del debate actual sobre gobernanza de la educación es que no presta suficiente atención a los datos empíricos ni al contexto. Hay una tendencia generalizada a sacar conclusiones generales en materia de política pública a partir de una frágil base probatoria (Lubienski, 2008). A menudo se olvida la importancia de las circuns- tancias nacionales. La defensa de una mayor competición y del derecho a la elección en el mundo en desarrollo suele remitirse a programas aplicados en países de ingresos medios y altos:
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Informe de Seguimiento de la Educación para T
odos en el Mundo
La elección y
la competición
se considera
cada vez más un
antídoto contra
los defectos
de los sistemas
de educación
pública.
•Bonos a los padres
•Subvenciones a las escuelas privadas
•Gestión delegada en contratistas privados (por ejemplo, escuelas concertadas)
•Escuelas totalmente privadas (desde derechos de escolaridad bajos hasta derechos elevados) Escuelas totalmente públicas
Pago de derechos de escolaridad en escuelas públicas
Cuadro 3.9: Responsabilidades del sector público y privado en la prestación y financiación de servicios educativos
Fuente: Adaptación de Patrinos y Sosale (2007).
Prestación pública Prestación privada
Fondos públicos
M E J O R A R L A C A L I D A D Y A U M E N TA R L A E Q U I D A D : P O R Q U É E S I M P O R TA N T E L A G O B E R N A N Z A
sistemas de bonos, escuelas concertadas y otros esquemas de asociación entre el sector público y el privado (Patrinos y Sosale, 2007). Además del hecho de que dichas reformas de la gobernanza han sido muy polémicas en los países ricos y de que las pruebas de su impacto son poco concluyentes, se presta poca atención a los factores clave de capacidad institucional en los países pobres. La elección de la escuela y el rendimiento: afirmaciones tajantes, relación poco concluyente
La idea de que el derecho fortalecido de los padres a optar conduce a mejores resultados de aprendizaje es intuitivamente atractiva, pero no está demostrada. Aunque puede haber buenos motivos para dar a los padres una mayor flexibilidad en la elección de la escuela, es dudoso que esto influya en la mejora de los estándares.
Las pruebas a favor de asociaciones entre el sector público y el privado no son concluyentes, incluso en el mundo desarrollado. Un estudio basado en datos de 35 países afirma que los prestadores privados que cuentan con financiación pública alcanzan los mayores adelantos en resultados de aprendizaje (Wößmann, 2006). Sin embargo, la interpretación de dicho ejercicio está sujeta a cuestionamiento, ya que los resultados están muy influidos por puntuaciones obtenidas en unos pocos países, en especial Bélgica, Dinamarca y los Países Bajos. Otro estudio, basado en el análisis de los datos de la evaluación del PISA de 2006, determinó que alrededor del 60% de los estudiantes, principal- mente en países de la OCDE, podían optar entre dos o más escuelas. Los resultados de un ejercicio basado en modelos demostraron que los
estudiantes en escuelas que competían con otras escuelas en la misma zona obtenían mejores resultados en la puntuación media de las pruebas. Sin embargo, el efecto se desvanecía cuando se incluían los factores demográficos y socio- económicos, y las consecuencias sobre la equidad y la calidad eran nimias. Como destaca el análisis del PISA: “La asistencia o no de los estudiantes a escuelas competitivas no impacta en su rendimiento cuando se computan los factores socioeconómicos. […] Ninguno de los factores relacionados con la presión de los padres y su elección tienen una asociación estadísticamente significativa con la equidad educativa” (OCDE, 2007b, pág. 236). Uno de los estudios más detallados del impacto producido por la elección y la competición en una región del Reino Unido arriba a conclusiones bastante similares. Centrándose en las escuelas primarias del Sudeste de Inglaterra, el estudio evaluó los resultados de las pruebas de un grupo fijo de estudiantes en función de la elección de los padres (definida por el lugar de residencia)
y la competición escolar. Determinó que ni la elección ni la competición habían influido sobre los resultados de las pruebas (Gibbons et al., 2006). Buena parte de los datos más detallados sobre la competición y el aprovechamiento escolares proviene de los Estados Unidos y Chile. Ambos países están a la vanguardia de la reforma de la gobernanza focalizada en una mayor elección. Los resultados, medidos en función del aprove- chamiento escolar, han sido dispares.
Es difícil evaluar dicho aprovechamiento.
Tomemos primero la experiencia con las escuelas concertadas de los Estados Unidos. Dichas escuelas representan un enfoque híbrido de la prestación, ya que el sector público otorga fondos a organizaciones privadas para que establezcan y gestionen escuelas independientes de la gestión del Estado siempre y cuando cumplan con ciertas condiciones establecidas por el mismo (Lubienski, 2008). Durante el año lectivo 2004/2005, las escuelas concertadas prestaron servicios a casi un millón de estudiantes en 40 Estados y el distrito de Columbia (Comisión de Educación de los Estados, 2008; Departamento de Educación de los Estados Unidos, Centro Nacional de Estadísticas Educativas, 2007), es decir, un poco más del 2% de la escolari- zación total en las escuelas del sector público de los Estados Unidos (Centro para la Reforma Educativa, citado en Lubienski, 2008). El objetivo general es mejorar el rendimiento introduciendo la competición y eliminando muchas de las reglas que rigen las escuelas ordinarias del sector público. Dado que las características de las escuelas están determinadas por la legislación de cada Estado, la diversidad de esquemas es impresionante, por lo que es muy difícil realizar comparaciones. Aunque en varios Estados las escuelas concertadas cuentan con un alumnado desproporcionadamente afroamericano, el
porcentaje de alumnos provenientes de hogares en situación económica desahogada también es mayor que en las escuelas ordinarias del sector público. La evaluación del impacto de los programas que propician la elección, incluyendo el de escuelas concertadas, ha arrojado resultados muy dispares. Algunos comentaristas han señalado efectos positivos en algunos Estados (Hoxby y Murarka, 2008). Otros, no le atribuyen mucho beneficio. Al emplear un conjunto de datos nacionales para estudiar el aprovechamiento en matemáticas en 4º grado, una evaluación determinó que los estudiantes de escuelas concertadas tenían un rendimiento mucho más bajo que los niños que asistían a escuelas del sector público (Lubienski y Lubienski, 2006, citado en Lubienski, 2008). Otro estudio arribó a resultados similares en el campo
E l e c c i ó n , c o m p e t i c i ó n e i m p o r t a n c i a d e l o s p a d r e s y d o c e n t e s : l a r e f o r m a d e l a g o b e r n a n z a e s c o l a r y l a E P T
La defensa de una
mayor competición
y elección en
los países en
desarrollo suele
remitirse a ejemplos
de programas
aplicados en países
de ingresos altos.
de la lectura (Braun et al., 2006, citado en Lubienski, 2008). Y otro estudio determinó que el efecto global de las escuelas concertadas sobre los estudiantes de origen afroamericano era negativo (Carnoy et al., 2005). La única conclusión a la que podemos llegar es que las generalizaciones no se condicen con los datos disponibles. Muchos resultados están muy influidos por el contexto local y por la metodología de evaluación empleada. Los programas emblemáticos que apuntan a una mayor capacidad de elección tampoco han aportado muchas pruebas convincentes de que la elección marque una diferencia. La ley de 2001 ”Que ningún niño se quede atrás” (véase más adelante la sección sobre docentes y seguimiento) incorpora el mandato federal a favor de la elección de escuela: los padres pueden retirar a sus hijos de las escuelas que no logran, en repetidas ocasiones, cumplir con las metas de progreso académico y enviarlos a escuelas del sector público de mejor rendimiento en el mismo distrito. Los estudiantes que, conforme a esta disposición, ejercieron la opción de cambiar de escuela no demostraron un mayor rendimiento después de dos o más años (Zimmer et al., 2007).
La experiencia de los Estados Unidos con los bonos escolares también es ambigua. El análisis ha identificado una serie de efectos positivos sobre el rendimiento estudiantil después del cambio en algunas materias, pero no así en otras y los efectos resultan evidentes después de cierto tiempo (Molnar, 1999; Rouse, 1998). Por otro lado, algunos pequeños programas de bonos privados aplicados en Dayton (Ohio), la ciudad de Nueva York y Washington D.C., a fines de la década de 1990, produjeron una mejor puntuación en las pruebas entre los estudiantes afroamericanos, pero no en
otros grupos (Peterson y Howell, 2006)6. La revisión
del programa de bonos para todo Washington D.C., llevada a cabo después de dos años del inicio, no detectó un impacto significativo sobre el apro- vechamiento escolar de las escuelas públicas (Winters y Greene, 2007).
Podría afirmarse que los resultados de pequeños programas de bonos son sensibles al nivel de competición y a los horizontes temporales. Tales programas podrían producir efectos iniciales menores y los beneficios podrían aumentar en función del nivel de competición y del paso del tiempo. Los resultados del Programa de Opción Paterna de Milwaukee (el sistema de bonos de más larga data del país) sustenta parcialmente la afirmación de que los efectos de la competición se manifiestan a largo plazo. En este caso, hay pruebas de que las escuelas del sector público cuyos estudiantes tienen muchas posibilidades de acceder a los bonos han elevado su nivel –un
resultado que algunos interpretan como prueba de que el riesgo de perder alumnos ha generado incentivos para lograr una enseñanza más eficiente (Chakrabarti, 2007; Hoxby, 2003). Sin embargo, los datos de otros Estados son poco concluyentes: parcialmente favorables en Florida, desfavorables en Michigan, insignificantes en California, Carolina del Norte y Texas (Arsen y Ni, 2008; Miron et al., 2008; Ni, 2007). En el mejor de los casos, los resultados generales son mediocres. En la opinión de un comentarista: “Si hay que extraer una conclusión general, ésta sería que las ventajas para el aprovechamiento escolar resultantes de los programas de bonos son, a lo sumo, modestas, y ciertamente no alcanzan el nivel previsto por las primeras hipótesis optimistas” (Lubienski, 2008). En el mundo en desarrollo, se considera a Chile como el líder de la reforma de la gobernanza basada en el derecho a la elección. Desde hace más de 20 años ha aplicado un sistema nacional de bonos escolares. Sin embargo, aquí también, los resultados son desalentadores (Recuadro 3.8). Las experiencias de los Estados Unidos y Chile no arrojan pruebas claras a favor de la elección y la competición. La experiencia en Suecia ha sido más positiva (Recuadro 3.9). Allí, un mayor derecho a la elección y la competición incrementada han llevado a la expansión de escuelas privadas independientes; a partir, sin embargo, de una base reducida. Pero lo importante de la reforma sueca es que no fue instigada por un sistema público con bajo rendimiento crónico. Es más, fue aplicada en un país con un nivel de desigualdad relativamente bajo y con sólidas instituciones reguladoras. Si bien el modelo sueco proporciona útiles lecciones y conclusiones, su aplicación plantea problemas en países desarrollados con una mayor polarización social y sistemas de educación pública
deteriorados; y límites aún mayores en países en desarrollo.
Elección, competición y desigualdad
En los debates sobre gobernanza de la educación, la elección y la competición suelen ser presentadas como motores no sólo de mejoras en la eficiencia, sino de una mayor equidad. A veces se olvida que la competición, por su propia naturaleza, no sólo genera ganadores sino también perdedores. Este hecho tiene consecuencias específicas en la educación: los perdedores son los estudiantes que permanecen en las escuelas de bajo rendimiento, mientras que los ganadores son aquellos cuyos padres tienen la motivación, información, recursos o conexiones para obtener la transferencia de sus hijos a escuelas de mejor calidad (Arsen y Ni, 2008). Surge entonces una pregunta obvia:¿los gobiernos deberían permitir la elección cuando ésta deja a muchos rezagados? La reforma de la gobernanza 6. Otros estudios
demuestran que los resultados varían según la manera en que se tenga en cuenta la raza y la pertenencia étnica y según cómo se construya la muestra de los datos de base (Krueger y Zhu, 2002).
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odos en el Mundo
Los programas
emblemáticos
que apuntan a
una mayor
capacidad de
elección no han
aportado muchas
pruebas
convincentes de
que la elección
marque una
diferencia.
M E J O R A R L A C A L I D A D Y A U M E N TA R L A E Q U I D A D : P O R Q U É E S I M P O R TA N T E L A G O B E R N A N Z A
que apunte a incrementar la elección sin incluir la protección de la equidad corre el riesgo inherente de que los sistemas escolares se vuelvan fuente de disparidades crecientes.
La elección de escuela puede exacerbar la desigualdad de muchas maneras. Si se permite que las escuelas de alto nivel seleccionen a sus alumnos en función de una capacidad mensurada a una cierta edad, las desventajas relacionadas con los ingresos o la pertenencia étnica se verán multiplicadas. Los estudiantes con un alto grado de desventaja heredada terminan agrupados en las escuelas de menor rendimiento. Lo mismo podría suceder si se permitiera que las escuelas de alto nivel seleccionaran a los estudiantes cuando la cantidad total de solicitudes de ingreso excediese
las plazas disponibles (Epple et al., 2004). Los datos procedentes de la OCDE son ilustrativos: el cotejo entre países demuestra que los países con un mayor nivel de elección tienden a ser los más segmentados socialmente (OCDE, 2007b). En Chile también, la composición estudiantil de las escuelas está marcada por divisiones rígidas. Las escuelas municipales suelen recibir a alumnos de grupos socioeconómicos bajos, mientras que las escuelas privadas independientes atraen a alumnos de grupos sociales más altos (González, 2008). Las encuestas a padres demuestran que la elección activa está fuertemente asociada con un estatus socioeconómico más alto, y los padres que realizan elecciones activas suelen elegir escuelas con una composición demográfica más homogénea (Elacqua, 2004).
E l e c c i ó n , c o m p e t i c i ó n e i m p o r t a n c i a d e l o s p a d r e s y d o c e n t e s : l a r e f o r m a d e l a g o b e r n a n z a e s c o l a r y l a E P T