El ejercicio de la potestad de autotutela administrativa por medio de entes

La existencia del Tribunal Tributario Administrativo como un organismo sin vinculación al Poder Judicial no constituye una transgresión constitucional al Principio de la Unidad de la Jurisdicción. Llegado a este punto, la idea planteada se fundamenta en razón de que, así como dentro de los entes de la Administración Pública los superiores jerárquicos de cada institución ejercen el control de legalidad sobre los actos de sus subordinados, de igual manera el Tribunal Tributario Administrativo se convierte en un organismo creado para ese control; lo especial, y que resulta destacable en nuestra realidad jurídica, es la tendencia a crear instituciones especializadas en la llevanza y resolución de procedimientos administrativos, lo que no los convierte en tribunales de justicia per se, sino en garantes de la protección de los derechos y garantías de los sujetos pasivos (en este caso los contribuyentes y responsables) dentro de un proceso que inicia siempre con la emisión de un acto administrativo.

Debe observarse que el predecesor del Tribunal Tributario como instancia de alzada, fue en su momento la Asesoría del Ministerio de Hacienda y Crédito

Público (MHCP), lo cual resulta lógico en tanto la Administración Tributaria, representada por la Dirección General de Ingresos, es un ente descentralizado bajo la rectoría sectorial de ese Ministerio, al que le compete, de acuerdo con la ley19, supervisar y controlar la política tributaria del Estado y verificar el cumplimiento de las recaudaciones y de los planes estratégicos y operativos de la DGI.

Ya en tiempos de la Asesoría del MHCP el ideal de que esa instancia de alzada gozara de independencia en la emisión de sus resoluciones, se observa en el propio hecho de que no fuera el despacho del Ministro el que resolvía la apelación, sino un órgano que aunque dependiente estructuralmente, se especializaba en el conocimiento de los recursos planteados; así mismo cabe mencionar que tal resolución no necesitaba de la aprobación del Ministro20, pues bastaba con la firma de los miembros de la Asesoría.

Entonces, la creación del Tribunal Tributario Administrativo, no es más que la consagración formal de la necesidad de especializar el procedimiento administrativo en áreas sensibles como la materia tributaria, sin invadir con esto las competencias del Poder Judicial, sino garantizando la independencia de un órgano que constituye la cúspide jerárquica del sistema de revisión de los actos administrativos de índole fiscal. Recordemos que no se pretende que este organismo este fuera del control jurisdiccional formal, ni que sea una institución emisora de resoluciones irrecurribles, pues esto no se plantea en la ley, que para el caso concreto es el Título VII del Código Tributario de Nicaragua, donde en su artículo 206 claramente expresa que las resoluciones del Tribunal agotan la vía administrativa y serán recurribles ante la instancia correspondiente del Poder Judicial.

19

Ver el texto de la Ley No. 339 (Publicada en La Gaceta No. 69 del 6 de abril del año 2000), Ley Creadora de la Dirección General de Servicios Aduaneros y de Reforma a la Ley Creadora de la Dirección General de Ingresos, en su artículo 2, que aborda sobre la naturaleza de ambas instituciones.

20

El artículo 11 de la derogado Decreto No. 243: Ley Creadora de la Dirección General de Ingresos (publicado en La Gaceta No. 144 del 29 de junio de 1957), establecía que las decisiones

Sobre la validez de una estructura llamada “Tribunal”, funcionando de forma no adscrita al Poder Judicial, debe decirse que el artículo 158 de la Constitución Política, que refiere que el Poder Judicial estará integrado por los Tribunales de Justicia que establezca la ley, no debe interpretarse en el sentido que todo organismo que nominativamente sea un tribunal o que materialmente funcione como uno, ejerza una función jurisdiccional en el sentido formal, pues a como se dijo ítems anteriores, existen ocasiones en que por la misma naturaleza de la función administrativa, se genera una labor jurisdiccional material dentro de la Administración Pública, cuando se interponen recursos contra sus actos y se incoa un procedimiento administrativo, por ejemplo, y no por eso el organismo que los resuelve se convierte en un tribunal de justicia integrado al Poder Judicial. Más bien el texto constitucional se refiere a los tribunales de la jurisdicción común, que por cierto, se encuentran determinados en la Carta Magna, y que para el caso concreto son la Corte Suprema, los Tribunales de Apelaciones, los jueces de distrito y los jueces locales.21

Y es que el término tribunal, en su sentido genérico, designa a todo juez o magistrado que conoce en asuntos de justicia y dicta sentencias (Cabanellas, 2006), es decir que todo juzgado o corte es un tribunal, pero no todo tribunal es un juzgado o corte en el sentido estricto de la palabra. Tan es así que en el Derecho laboral, el Código del Trabajo (Editorial Jurídica, 2009) en su artículo 385, contempla la existencia de un Tribunal de Huelga, cuando hubiese resultado infructuosa la conciliación entre el empleador y los trabajadores, en tal caso corresponde al Ministro del Trabajo, luego de recibida la notificación por parte del conciliador, el nombramiento en el término de veinticuatro horas del Presidente de ese Tribunal.

En el supuesto anterior, resulta claro que éste no es un “tribunal de justicia” propiamente dicho, es decir no ejerce jurisdicción común (no juzga, ni emite sentencias), sino que modera un trámite especial de carácter laboral. Asimismo dentro del Código del Trabajo, sus artículos 390 y siguientes, regulan la

conformación del Tribunal de Arbitraje, cuando, entre otros casos hayan transcurrido treinta días desde la declaratoria de huelga, dicho tribunal es tripartito (conformado por un representante del empleador, de los trabajadores y del Ministerio del Trabajo), y aunque, a como estatuye el artículo 398 del mencionado Código, “contra el laudo arbitral cabe el recurso de revisión ante el Tribunal de Apelaciones correspondiente”, este sólo es efectivo por lo que hace a las cuestiones de Derecho, es decir que el Tribunal de Apelaciones se limita a verificar los elementos formales de la decisión del Tribunal Arbitral, sin entrar a debatir cuestiones de fondo, donde en todo el proceso de discusión y fallo del conflicto, no hay intromisión alguna del sistema judicial, sino hasta el momento ya indicado.

Siguiendo el ejemplo del arbitraje, podemos servirnos de la institución que crea la Ley 540, Ley de Mediación y Arbitraje (EDITASA, 2006), que aunque no es de naturaleza administrativa, en su artículo 24 inciso b) define al Tribunal arbitral como el encargado de “impartir justicia arbitral” y que puede estar compuesto por uno o varios árbitros. En este supuesto, puede observarse la existencia un organismo fuera de la órbita del Poder Judicial, que se encarga de juzgar e impartir justicia en el sentido formal y material de los términos. En dicho caso no hay supervisión alguna de parte del órgano superior del sistema judicial nicaragüense, sobre el nombramiento o conformación de estos tribunales, y la misma Ley 540 únicamente concibe en su artículo 61 que contra un laudo arbitral sólo podrá recurrirse ante la Sala Civil de la Corte Suprema de Justicia mediante un recurso de nulidad, así mismo este recurso es admisible cuando, al igual que el recurso de casación, se fundamente en causales enumeradas taxativamente en la ley. Del análisis de esta institución, resulta claro que la rigurosidad en la interpretación del término “tribunales” podría estar fuera de todo contexto.

Otro ejemplo que debe mencionarse, encausándonos de nuevo en el ámbito administrativo, es la Comisión de Apelaciones del Servicio Civil, un ente creado por la Ley 476, Ley del Servicio Civil y Carrera administrativa (“La gaceta”, 2003) que en su artículo 16 está definida como un órgano de segunda instancia,

encargado de conocer y resolver sobre los recursos administrativos presentados contra las resoluciones emitidas por las instituciones, dentro del ámbito de la presente Ley. Donde es evidente que, al igual que el Tribunal Tributario Administrativo, ésta comisión está especializada en la fase final del procedimiento administrativo dentro de su competencia, quien de forma autónoma se encarga de resolver los recursos que agotan la vía administrativa en estos casos, en lo que representa una función catalogada con anterioridad, como campo propio y normal del Derecho administrativo, es decir el régimen del control de las Administraciones Públicas, de sus funcionarios y de sus actividades para garantizar la tutela efectiva de los administrados, en este caso los prestadores de servicios del Estado, sin que esto signifique que las resoluciones que dicte la comisión no sean recurribles ante las instancias respectivas del Poder Judicial.

3.5.3. Diferencias entre el proceso judicial y el procedimiento de control de