El concepto amplio y restringido de acto administrativo

Otros autores prefieren hablar de la existencia de un concepto amplio y un concepto restringido de acto administrativo, también tomando en cuenta el tratamiento que la jurisprudencia le otorga al acto administrativo como delimitador del acceso al contencioso, lo cual dependerá en gran medida de si se trata o no de una jurisdicción contencioso administrativa revisora de actos administrativos, o se encuentre en etapa de transición o de superación total de dicho carácter. Son dos conceptos que conviven, pero frente a los cuales pueden darse profundas diferencias doctrinales, como ocurre en el caso español, como veremos en el segundo capítulo de esta tesis doctoral.

Comunidad Autónoma persigue por medio del escrito de 15 de abril de 1988, y al que da respuesta la comunicación ministerial impugnada.

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a. El concepto amplio de acto administrativo

En cierto modo, es similar al concepto sustantivo o material de acto administrativo, y como lo señala García de Enterría, en el derecho español, “es todo acto jurídico dictado por la Administración y sometido al Derecho Administrativo”, de modo que se excluirían las actuaciones no jurídicas, representadas por los actos materiales, los actos de los administrados y los actos jurídicos dictados por la Administración que no

están sometidos al Derecho Administrativo, como los actos jurisdiccionales.14

Garrido Falla, con sus matizaciones también respalda la existencia de un concepto

amplio de acto administrativo, al señalar, que “no hay ningún inconveniente en que el concepto de acto administrativo abarque, en sentido amplio, tanto el acto administrativo general como al concreto” ya que lo importante es encontrar el conjunto de actos sometidos al régimen jurídico administrativo y por ende a los dos principios que considera fundamentales de dicho régimen: sumisión a la Ley y a las normas jerárquicamente superiores, y la posibilidad de una fiscalización jurisdiccional para hacer efectiva dicha sumisión, sin embargo, aclara que también es cierto que una noción demasiado amplia exige precisiones. Aunado a lo anterior, considera que la noción de acto administrativo no debe reservarse para los que consisten en declaraciones de voluntad, los cuales constituyen sin duda, la más importante especie de los actos administrativos, pero no los agotan, por lo que conviene acoger dentro de la definición ciertas declaraciones de juicio, conocimiento y deseo, realizadas por la Administración y que tienen efectos jurídicos.15

14

García de Enterría, Eduardo y Fernández Tomás-Ramón. Curso de Derecho Administrativo Tomo I, editorial Aranzadi S.A. decimosexta edición, Madrid, 2013. P. 589. Señalan estos autores, que este concepto amplio, es desestimado por un sector de la doctrina y en la legislación en favor de un concepto más estricto: “Por una parte, se excluyen los Reglamentos, que han de integrarse en la teoría de las fuentes y que obedecen por ello principios muy singulares. En segundo término se excluyen los actos contractuales…Finalmente se independiza también el uso de la coacción administrativa para hacer de la misma una teoría singular, de modo que el acto administrativo se concreta en lo que son declaraciones y no ejecuciones. Tras esa reducción conceptual el acto administrativo sería el acto jurídico unilateral de la Administración distinto del Reglamento consistente precisamente en una declaración…Es justamente el concepto que se deriva de la regulación general contenida hoy de manera predominante en los capítulos II, III y IV del Título V (“De las disposiciones y los actos administrativos”) de la LPC. Que constituye una de las escasas regulaciones legales de la institución que se encuentran en el Derecho Comparado, donde el concepto es sobre todo, jurisprudencial (Esta legalización positiva, en nuestro derecho no deja de implicar rigideces al lado de generalizaciones excesivas – lo iremos viendo -, pero ha sido en cierta manera una necesidad ante la pobreza de la jurisprudencia existente cuando la LPA de 1958, cuyos pasos ha seguido la vigente LPC, se dicta). Ibídem, p. 589 - 590.

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b. El concepto restringido de acto administrativo

Está representado por la postura de autores alemanes como Kormann, quienes consideran que solamente pueden tener categoría de acto administrativo los que tiene carácter de negocio jurídico, de acuerdo a la teoría elaborada por el derecho civil. Los negocios jurídicos estarían definidos de este modo, como “las actuaciones jurídicas en las que la voluntad del actuante está dirigida a producir determinados efectos de derecho” en consecuencia se trata de declaraciones de la voluntad administrativa u oficial que producen efectos jurídicos concretos.16

Bocanegra Sierra, defiende la necesidad de la adopción de un concepto restringido

de acto administrativo reconociendo que solamente puede considerarse como tales los que tienen carácter regulador, es decir, los destinados a la creación, modificación o extinción de una determinada relación jurídica, o a la declaración, o a la negación de la declaración de un derecho, o de otra circunstancia jurídicamente relevante, respecto de una persona, cosa o situación17, por lo que difícilmente puede tratarse de toda actuación administrativa susceptible de tutela judicial efectiva. Muñoz Machado también defiende la existencia de un concepto restringido de acto administrativo, tomando en cuenta que el concepto de acto administrativo hasta ahora dominante en España es de una extraordinaria amplitud (y como veremos más adelante, también en la mayoría de las legislaciones de Latinoamérica, donde convive con un concepto procesal en abierta contradicción), con las consecuencias procesales que esto conlleva, y que es ignorado por sus defensores, ya que si los actos administrativos son ejecutivos, ejecutables forzosamente e irrevocables, por señalar algunas de sus características sobre las que hay acuerdo en la doctrina, ¿puede ser aplicable este régimen jurídico peculiar a todos los tipos de declaraciones que comprende el concepto amplio?. En concreto, por ejemplo ¿un informe se presume válido y es inmediatamente ejecutivo? ¿Se ejecuta forzosamente una certificación? ¿Es irrevocable una propuesta?18

16

Kormann, Karl. System der rechtsgeschaftlichen Staatsakte, 1910, cit. por Garrido Falla, op. cit., p. 553.

17

Véase Bocanegra Sierra, Raúl. Lecciones sobre el Acto Administrativo. Editorial Aranzadi S.A., Navarra, España, cuarta edición, 2012, p. 33-49.

18

Véase Muñoz Machado, Santiago. Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público General. Editorial Iustel, Madrid, 2011, p. 24-26. Respecto a este tema, señala Penagos, que en Colombia, “tanto la legislación, como la doctrina han definido el Acto Administrativo, como una decisión unilateral

Este es el debate que mantendremos a lo largo de esta investigación, para determinar si es razonable o no seguir otorgando al acto administrativo en su concepto amplio, el papel delimitador del acceso al contencioso administrativo o considerar el concepto restringido de acto administrativo y utilizar otros criterios para la tutela de los derechos subjetivos e intereses legítimos cuando la Administración se manifieste, actúe, o incurra en alguna conducta que los vulnere.