El Memorando NSC-68 (1950): El Camino Hacia Corea

El informe denominado United States Objectives and Program for National Security, reconocido como Memorando NSC 68, es un instrumento de política exterior en el marco de la seguridad y defensa nacional de Estados Unidos elaborado por el equipo de Planeación Política del Departamento de Estado dirigido por Paul Nitze. El informe surge como respuesta a la solicitud realizada por el Presidente Harry Truman el 31 de Enero de 1950, en donde le solicitaba al

Secretario de Estado realizar “un examen de nuestros objetivos en la paz y la guerra

y de los efectos de estos objetivos en nuestros planes estratégicos, a la luz de la capacidad probable de una bomba de fisión y posible capacidad de una bomba

termonuclear de la Unión Soviética”.

El memorando, entregado al presidente Truman el 07 de Abril de 1950, “es

uno de los documentos más influyentes formulado por el gobierno de Estados Unidos durante la Guerra Fría, y no fue desclasificado hasta 1975” (Department of State, 2013); en éste, los planificadores del Departamento de Estado presentaron una serie de objetivos, medios, escenarios y cursos de acción que tenían como finalidad orientar la toma de decisiones del gobierno norteamericano frente a la amenaza comunista y a la necesidad de establecer objetivos de política exterior, que obedecieran al rol de superpotencia que ahora debía desempeñar.

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A la luz de este informe, en la Tabla 9 (Anexo 1), se presentan los propósitos, objetivos y medios que establece el memorando NSC 68 y que fueron implementados no solo por la administración Truman, sino que además orientaron la toma de decisiones del gobierno norteamericano durante las siguientes décadas: En términos generales, los propósitos fundamentales, los objetivos y los medios que se establecen en el memorando obedecen al análisis realizado por los planificadores del Departamento de Estado en donde, -además de establecer una serie de supuestos y premisas respecto de la crisis que para ese entonces a travesaba el Sistema Internacional-, plantea una serie de “principios orientadores”

que reflejan la visión que tenían del mundo y cómo –desde su perspectiva- el gobierno de Estados Unidos debía hacer frente a esa realidad, basándose en los principios fundacionales plasmados en la Constitución y la Declaración de Derechos: los derechos individuales, el liberalismo económico y la democracia.

Así mismo, debe tenerse en cuenta que para la formulación de estos propósitos, objetivos y medios que los planeadores del Departamento de Estado se basaron en la conclusión de que la crisis actual obedecía a una alteración de la distribución histórica del poder, en donde, por una parte, se había producido un cambio del centro de poder internacional y ahora éste gravitaba entorno a Estados

Unidos y la Unión Soviética; y en segundo lugar, como señala el memorando, “la

Unión Soviética, a diferencia de anteriores aspirantes a la hegemonía, es animado por una nueva fe fanática, la antítesis de la nuestra, y trata de imponer su

autoridad absoluta sobre el resto del mundo”, concluyendo además que bajo estos dos factores “el conflicto se ha […] convertido en endémico y es librado, por

parte de la Unión Soviética, por métodos violentos o no violentos”.

Ahora bien, los objetivos plasmados en el memorando, si bien tienen una gran carga ideológica, se puede observar que los planificadores de la política exterior habían comprendido que el papel de Estados Unidos en el mundo había cambiado luego de la Segunda Guerra Mundial, y que por ende, ahora debían focalizar las

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capacidades y potencialidades del Estado norteamericano hacia la consecución de objetivos ya no orientados por el tradicional aislacionismo sino bajo el desarrollo del liderazgo norteamericano, que como el memorando mismo señala, uno de los objetivos fundamentales se focaliza en la “construcción de un sistema político y

económico que funcione con éxito en el mundo libre”.

Sin embargo, estos objetivos aún son muy dispersos frente a las conclusiones a las que llega el memorando, respecto de la dimensión y las implicaciones que tendrían para Estados Unidos la amenaza comunista y la amenaza del desarrollo de armas convencionales y nucleares, por parte de la Unión Soviética25_.

En cuanto a los medios establecidos por los planificadores para alcanzar los objetivos, y para hacer frente a los retos y amenazas en materia de seguridad nacional, se destaca el papel que el NSC 68 le otorga al poder militar y al uso de la fuerza, ya que al hacer alusión a la amenaza a la que se enfrentaba Estados Unidos, el memorando se refiere a ésta como “una amenaza a sus valores básicos [por lo cual] naturalmente, adoptará las medidas, incluido el uso de la fuerza militar, que sean necesarios para proteger esos valores” dando a entender que ésta era una amenaza a su ideología, a sus valores y principios mas no a una amenaza a sus objetivos militares, económicos o políticos. Al respecto, como señala Richard K. Betts (2004), se puede observar una confusión o problemas en el proceso de formulación de la política exterior norteamericana, para lograr establecer si se enfrentaban a una amenaza de carácter ideológico o una amenaza de carácter militar, o si la amenaza se presentaba en los dos ámbitos de manera simultánea o si se plantea como una relación de causalidad en donde el daño y afectación en un ámbito impactaría en el otro.

25_{Respecto a la amenaza comunista(1), el memorando NSC 68 en su apartado número tres, establecía que “el diseño fundamental de quienes}

controlan la Unión Soviética y del movimiento comunista internacional consiste en conservar y consolidar su poder absoluto, primero en la Unión

Soviética y en segundo lugar en las áreas ahora bajo su control”, y que para el logro de este designio (diseño) la Unión Soviética debía realizar

una “extensión dinámica de su autoridad y la eliminación definitiva de cualquier oposición efectiva a su autoridad”. Por lo cual, en el memorando se argumenta que debido a este diseño, Estados Unidos era el principal enemigo y obstáculo del Kremlin “cuya integridad y vitalidad deben ser subvertidos o destruidos por un medio u otro. Respecto a la amenaza nuclear (2) el apartado número V, en el cual se analizan las intenciones

y capacidades soviéticas, se señala que “no sabemos con precisión cual es la capacidad atómica soviética pero las estimaciones de inteligencia de la Agencia Central de Inteligencia, coincidieron con la Secretaría de Estado, Ejército, Armada, Fuerza Aérea y la Comisión de Energía Atómica, en asignar a la Unión Soviética una capacidad de producción de un arsenal de bombas de fisión en los siguientes rangos”

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Esta confusión es importante en la medida en que refleja los problemas existentes en la administración Truman al momento de percibir una acción por parte de algún actor internacional, ya que al no existir una línea clara para la identificación de un riesgo o amenaza se tendió a sobredimensionar y a generalizar las acciones de los estados simpatizantes del modelo soviético, o se emplearían instrumentos y se formularían planes operativos que no correspondían con el tipo de amenaza identificada y el objetivo que se perseguía –como sería el caso de la guerra de Corea (1950-1953) y la guerra de Vietnam (1959-1975)-.

En cuanto a las intenciones y capacidades de Estados Unidos, que señala el memorando, cabe destacar los elementos de política a los que hace referencia, en la medida en que estos recogen los componentes que ya venían configurándose en torno a la Doctrina Truman desde 1947 y que orientarían la toma de decisiones para contener la expansión soviética.

Siguiendo con la estructura del memorando, en el apartado número VI

“intenciones y capacidades de Estados Unidos- actuales y potenciales” señala que la política general de Estados Unidos para ese momento se describe como:

Una [política] diseñada para fomentar un entorno mundial en el que el sistema estadounidense puede sobrevivir y florecer. En consecuencia, rechaza el concepto de aislamiento y afirma la necesidad de nuestra participación positiva en la comunidad mundial.

Así mismo, esta “política general” estaba compuesta por dos políticas

“subsidiarias […] estrechamente vinculadas [y que] interactúan entre sí”

resaltándose el hecho de que en una de ellas se establecen los principios o supuestos de la “contención”, como se señala en la Tabla 2

TABLA 2. Memorando NSC 68. Administración Truman. 1) una [política] que

probablemente

perseguiríamos incluso si no existiera amenaza soviética: tratar de

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internacional saludable. Se refiere al esfuerzo a

largo plazo por “desarrollar

una comunidad

internacional saludable […]

que dio origen a nuestro patrocinio vigoroso de las Naciones Unidas [y es] el

principal motivo de […]

largos esfuerzos por crear y ahora desarrollar el

sistema interamericano”.

“es aquella que busca por todos los medios sin llegar a la guerra

declarada (1) bloquear una mayor expansión del poder soviético, (2) exponer las falsedades de las pretensiones soviéticas, (3) inducir una retracción del control e influencia del Kremlin, y (4) en general, favorecer así las semillas de la destrucción dentro del sistema soviético que lleven al Kremlin por lo menos hasta el punto de modificar su comportamiento para ajustarse a normas

internacionales generalmente aceptadas”.

Uno de los ingredientes más importantes de poder es la fuerza militar.

En el concepto de "contención", el mantenimiento de una fuerte postura militar se considera esencial por dos razones: (1) como garantía última de nuestra seguridad nacional y (2) como telón de fondo indispensable para la ejecución de la política de "contención".

Fuente: Elaboración propia con base en el documento NSC 68: United States Objectives and Programs for National Security, Apartado numero VI.

Al analizar la “política general” planteada por el memorando, y “las dos

políticas subsidiarias”, se observa que para los planificadores el principal objetivo en materia de política exterior era la construcción de un orden internacional acorde con los intereses y necesidades de Estados Unidos; es decir, este documento insta de alguna manera a que los tomadores de decisiones orienten su accionar hacia el establecimiento de un entorno mundial en el que el sistema estadounidense puede sobrevivir y florecer: sobrevivir a la amenaza comunista, que representaba un reto para la consecución de sus objetivos, en cuanto se configuró como un poder antagónico; y florecer en un entorno internacional que favorezca los intereses e iniciativas norteamericanas que ya se venía configurando bajo una arquitectura institucional orientada por la influencia norteamericana, como es el caso del sistema económico de Bretton Woods y el establecimiento y promoción de la Organización de Naciones Unidas y el Sistema Interamericano.

Siguiendo a Powaski, R (1998) “la nueva y secretísima estrategia […] se

basaba en la premisa de que una derrota de las instituciones libres en cualquier

parte es una derrota en todas partes”ν por lo cual, el Departamento de Estado recogería los elementos de la “estrategia de contención”, expuestos anteriormente, para argumentar la necesidad de una “fuerte postura militar” (p.111).

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Sin embargo, como señala J.T Ruiz, el endurecimiento de la política exterior frente a la Unión Soviética y los distintos esfuerzos norteamericanos para promulgar diversos programas con el objeto de “contener” y “disuadir” la amenaza comunista y promover un orden internacional liderado por Estados Unidos, fueron percibidos por la Unión Soviética como una política potencialmente hostil hacia ella, y en consecuencia, “entro en el juego de poder de las grandes potencias, imitando la

conducta estadounidense en sus zonas de influencia” (Ruiz, 2011, p.171).

Por lo anterior, y siguiendo a Powaski (1998, p.111), los siguientes elementos de la NSC 68 permiten comprender porque Estados Unidos llegó al escenario de la Guerra de Corea si bien, hasta hacia un año esta región de Asia no se encontraba dentro de sus objetivos inmediatos en materia de seguridad nacional26_:

 El NSC 68 daba por sentado “que los soviéticos fomentarían y apoyarían las guerras

limitadas que harían sus estados satélites y a la que Estados Unidos y sus aliados tendrían que responder con fuerzas más numerosas de tipo tradicional”.

 Para frustrar los designios del Kremlin “el NSC 68 pedía un incremento enorme de

los gastos de defensa de Estados Unidos, alrededor de 350 por 100 más por año, y

una subida en los impuestos para pagarlo”.

 “[…] Además de considerar que la Unión Soviética era la amenaza principal, el NSC-68 veía a China como un “trampolín” para la penetración comunista en el sudeste de Asia. Y adicional a ello, el memorando afirmaba que “cualquier cambio militar

mundial podría representar un peligro para Estados Unidos”.

Por lo que respecta a las demás partes del memorando NSC 68 tales como el análisis de las capacidades atómicas reales y potenciales de las dos superpotencias –Estados Unidos y la Unión Soviética- y los “cursos de acción”27

26 _{En enero de 1949 el Secretario de Estado Ashenson daba un discurso en donde señalaba que la línea de defensa}

estratégica de Estados Unidos –en la región de Asia - se extendia desde las islas Aleutinas hasta Japon, las islas Ryukyu y, mas al sur, las Filipinas; excluyendo a Taiwan, Corea del Sur, asi como al sudeste del continente asiático por considerar que la victoria comunista en China no representaba una amenaza para esta región (Powaski, 1998, p.106).

27 _{incluyen un retorno al aislacionismo; guerra; continuar los esfuerzos diplomáticos para negociar con los soviéticos; o "la}

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propuestos por el memorando no serán materia de este capítulo, sino que serán expuestos en el capítulo 3 al momento de analizar el desarrollo del programa nuclear de Corea del Norte.

Un último elemento que es muy importante resaltar del memorando NSC-68 es la referencia que en él se hace respecto a la amenaza comunista y la expansión soviética en Eurasia ya que, si se tiene en cuanta uno de los documentos anteriores al NSC 68, como el memorando NSC 48/2 (del 30 de Diciembre de 1949) en el cual se establece la “La Posición de Estados Unidos con Respecto a Asia”, los planificadores de la política exterior habían establecieron una serie de objetivos y cursos de acción respecto a Asia, sin embargo no se hacía referencia a la región de Asia del este, pero a la luz de los planteamientos allí expuestos se pueden comprender algunos elementos de la reacción y del comportamiento de Estados Unidos en la Guerra de Corea.

Según la NSC 48/2, para 1949, los objetivos básicos de seguridad con respecto a Asia se relacionan en la Tabla 3: -

Tabla 3. Objetivos de seguridad con respecto a Asia. NSC 48/2, 1949.

OBJETIVOS DE ESTADOS UNIDOS EN ASIA ACCIONES CONCRETAS

1. El desarrollo de las naciones y los pueblos de Asia sobre una base estable y auto- sostenible, de conformidad con los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas. 2. El desarrollo de la fuerza militar suficiente en naciones no- comunistas seleccionadas de Asia para mantener la seguridad interna y para evitar una mayor invasión por el comunismo. 3. La reducción gradual y eventual eliminación de la potencia preponderante y la influencia de la URSS en Asia hasta el punto de que la Unión Soviética no sea capaz de amenazar la seguridad de Estados Unidos o de sus amigos en esa área y que la Unión Soviética encuentre graves obstáculos en caso de que intente poner en peligro la paz, la independencia nacional y la estabilidad de las naciones asiáticas.

4. La prevención de relaciones de poder en Asia que permitirían a otra nación o alianza amenazar la seguridad de Estados Unidos a partir de esa área, o la paz, la independencia nacional y la estabilidad de las naciones asiáticas.

a. Apoyar a las fuerzas no comunistas en tomar la iniciativa en Asia;

b. Ejercer influencia para avanzar sus propios intereses nacionales; e c. Iniciar acciones que sean del interés de las naciones asiáticas, y que sean compatibles con nuestros intereses nacionales, y dignas de apoyo.

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Como se observa en la Tabla 3, el objetivo numero dos (2) señala que Estados Unidos tenía como uno de sus propósitos colocar graves obstáculos a la Unión Soviética “en caso de que intente poner en peligro la paz, la independencia nacional y la estabilidad de las naciones asiáticas” dando de esta manera lineamientos de política exterior en caso de presentarse una hostilidad o confrontación en la región de Asia; por lo cual, se hace evidente que ya existían lineamientos y cursos de acción recomendados por el Departamento de Estado al presidente para que abordara escenarios como el que se presentó el 25 de junio de 1950 cuando las tropas de Corea del Norte (bajo el protectorado soviético) atacaron al Sur (bajo el protectorado norteamericano).

Así mismo, se observa que una vez iniciado el ataque hacia Corea del Sur el presidente Truman tomó algunos de los cursos de acción recomendados por el NSC 48/2 como referencia para desarrollar las acciones que permitieran obstaculizar el avance del comunismo hacia el sur, lo cual dejaría vulnerable a Japón (Estado de mayor interés para Estados Unidos en cuanto al mantenimiento de la seguridad y sus intereses en la región de Asia Pacifico):

 Estados Unidos apoyó a las fuerzas no comunistas de Corea del Sur

 Estados Unidos ejerció influencia en los líderes surcoreanos para coordinar las acciones que permitieran impedir la expansión del norte comunista hacia el sur no- comunista.

 Estados Unidos inició acciones militares que favorecieran a los intereses de los líderes surcoreanos con el fin de mantener estables las instituciones democráticas que existían en el sur y que serían vistos como una gran derrota a Estados Unidos al perder otra institución democrática en Asia.

Ahora bien, tras establecer los elementos de política exterior que orientarían la toma de decisiones en materia de seguridad nacional (ver la línea de tiempo Figura 1), el gobierno Truman necesitaba que el Congreso desembolsara una enorme cantidad de recursos para fabricar las nuevas armas que serían necesarias para implementar las recomendaciones del NSC-68.

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Sin embargo, a diferencia del programa del punto cuatro al cual el Congreso aprobó en 1950 una asignación inicial de 34,5 millones de dólares, la asignación para la implementación de la NSC 68 no iba destinada al apoyo técnico al tercer mundo -que tendría como consecuencia favorecimiento de la economía norteamericana al mantener los mercados y el flujo de materia primas- sino al desarrollo de capacidades militares propias. En consecuencia, “el gobierno Truman titubeo” y espero a que sucediera una crisis -como sugerían algunos miembros del gobierno- que lograra persuadir al Congreso, así como al pueblo norteamericano, de “apoyar la ampliación radical del papel protector de Estados Unidos que pedía

la NSC 68” (Powaski, 1998, p. 112). Y esa crisis fue la Guerra de Corea, la cual inició el 25 de junio de 1950 y permitió persuadir al Congreso de abrir la caja (Powaski, 1998, p.112).

Figura 1. Línea de tiempo instrumentos de política exterior que soportaron la Doctrina Truman (Elaboración propia)