El 24 de septiembre de 2008, durante la Presidencia Francesa, el Consejo de la UE aprobó el Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo8, que obtuvo el respaldo oficial de los líderes europeos en la Cumbre celebrada en París los días 15 y 16 de octubre9. El Pacto es un instrumento político, sin carácter vinculante, cuya utilidad depen- derá del peso que le den las presidencias checa y sueca de la UE en 2009 y, sobre
todo, de cómo se plasme en el próximo Programa Europeo sobre Migración y Asilo (ya bautizado como La Haya II o Programa de Estocolmo), que se debe elaborar este año con vigencia para el próximo lustro. Si se incorpora, a pesar de ser una vaga formulación de objetivos políticos que llama a los Estados miembro a organizar la “inmigración legal” más que a construir una política común, sin establecer meca- nismos prácticos de ejecución, se utilizará para definir futuros instrumentos nor- mativos que serán vinculantes para los Estados.
El proceso de construcción de las políticas europeas de inmigración y asilo, con la participación de otros actores de decisión además de los Estados (la socie- dad civil a través de los procesos de consultas abiertas, el Parlamento Europeo), podría ser un contrapeso a la apuesta de la mayor parte de los gobiernos por res- tringir derechos, criminalizar a los migrantes e impermeabilizar las fronteras.
Sin embargo, el impacto político y social del Pacto no puede subestimarse ante la amenaza de la xenofobia y el fascismo, que pueden nutrirse de los graves efectos de la crisis económica, porque puede emplearse para avalar el severo retroceso de las políticas actuales y que se expresan en los acuerdos de readmisión, la organiza- ción de repatriaciones conjuntas entre varios Estados miembro y los acuerdos con países de origen y tránsito.
La política de “tolerancia cero” con la inmigración irregular que impone este Pacto no puede verse como tolerancia cero contra las personas en situación de irre- gularidad porque estimula brotes de xenofobia y discriminación, así como la cri- minalización del inmigrante irregular. En este sentido, el Comisario de Derechos Humanos del Consejo de Europa, en el contexto de la posible criminalización de las entradas y estancias irregulares en Italia que se concretó después, se remitió al Derecho Internacional para recalcar que éstas deben ser objeto sólo de sanciones administrativas10.
El contexto social actual puede llevar a la puesta en práctica de medidas con- trarias a los derechos humanos. En este sentido, el 3 de febrero de 2009 varios periódicos europeos publicaron escalofriantes relatos de los constantes brotes xenófobos y racistas en Italia. Sólo unos días antes en el Reino Unido un grupo de trabajadores británicos se manifestaron en contra de los trescientos empleados italianos de la empresa siciliana IREM, poniendo en cuestión la libre circulación de trabajadores, uno de los pilares de la integración europea.
El Pacto acoge la restrictiva agenda francesa de contratos de integración, exi- gencia de conocimiento del idioma y prohibición de las regularizaciones masivas y no establece mecanismos de ejecución de su vaga formulación de principios y obje- tivos, ni medidas de seguimiento eficaces. Aunque sugiere la celebración de un debate anual de los Estados miembro y la elaboración de informes periódicos de
seguimiento del Consejo de la UE y la Comisión Europea, estos mecanismos son cla- ramente insuficientes en el proceso de armonización actual.
Por otro lado, anteriores iniciativas de la Comisión Europea orientadas a la construcción de un sistema común migratorio han sido claramente excluidas del Pacto. Por ejemplo, en el Consejo Europeo de octubre de 2008 en París no tuvo eco la propuesta formulada en octubre de 2007 por la Comisión para la aprobación de una directiva sobre un procedimiento común que permitiera a nacionales de ter- ceros países residir y trabajar en el territorio de cualquier Estado miembro y sobre un elenco común de derechos para trabajadores de terceros países que legalmente residen en la Unión.
El Pacto es un reconocimiento evidente de que los Estados miembro no sólo quieren mantener el control sobre sus políticas migratorias, sino que tienen dife- rentes perspectivas del fenómeno migratorio, un claro indicador de que el proce- so de armonización de la política migratoria está aún en un estado inicial y, aunque su importancia actual en el proceso es escasa, no quiere decir que no la tenga en los próximos años, lo que es altamente preocupante.
El Pacto pretende que los Estados se comprometan con sus cinco principios y sus distintas líneas de acción. Estos principios son “organizar la inmigracion legal en función de las prioridades, necesidades y la capacidad de acogida determinadas por cada Estado miembro y favorecer la integración”; “luchar contra la inmigra- ción irregular, especialmente garantizando el retorno de los extranjeros en situa- ción de irregularidad al país de origen o a un país de tránsito”; “reforzar la eficacia de los controles fronterizos”; “construir la Europa del asilo”; y, en quinto lugar, “establecer una cooperación global con los países de origen y de tránsito, favore- ciendo las sinergias entre las migraciones y el desarrollo”.
Las necesidades de migrantes en la UE, expuestas en el Pacto desde una visión puramente instrumentalista, se han reconocido en los últimos años en numerosos estudios y foros, como las Conferencias Ministeriales sobre Migración y Desarrollo celebradas en Rabat (Marruecos) y Trípoli (Libia) en 2006. Precisamente, aquel año el Consejo de Europa determinó abiertamente la necesidad de establecer polí- ticas de “migración legal ordenada” con un respeto absoluto a las competencias de los Estados para acomodar este fenómeno a las necesidades de sus respectivos mercados laborales. En esta línea, el Pacto establece una política de inmigración definida a partir de las necesidades laborales, tal y como defienden los gobiernos francés y español.
Asimismo, la supuesta intención de favorecer la integración de los inmigran- tes que figura entre los principios del Pacto se convierte en papel mojado, puesto que medidas como la política de “migración temporal y circular”, la atracción de
trabajadores altamente cualificados a través de la llamada “tarjeta azul” y las res- tricciones al derecho a la reagrupación familiar no están precisamente encamina- das a favorecer la integración, al contrario, se busca que el inmigrante contribuya al desarrollo económico europeo y, cuando ya no sea necesario, regrese a su país.
Respecto a la línea de acción orientada a “controlar mejor la inmigración fami- liar”, el Pacto ignora de modo alarmante no sólo la directiva sobre reunificación familiar (un intento al menos de armonizar los criterios para la reunificación fami- liar, aunque fue criticada por todas las ONG), sino todos los convenios internacio- nales y regionales de derechos humanos que reconocen de manera expresa el dere- cho a la vida familiar y a la reunificación11. El Pacto plantea “controlar mejor la inmigración familiar, pidiendo a cada Estado miembro que, excepto en el caso de categorías particulares, tenga en cuenta en su legislación nacional, en cumplimien- to del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, sus capacidades de acogida y las capacidades de integra- ción de las familias, en función de los recursos y condiciones de alojamiento en el país de destino, así como, por ejemplo, de su conocimiento de la lengua del país”.
Como se aprecia, este texto adolece de contradicciones intrínsecas, ya que se enuncia como una forma de cumplimiento del Convenio Europeo de Derechos Humanos cuando en realidad se trata de lo contrario: una condición exagerada para el ejercicio del derecho a la vida familiar. El Pacto invita a los Estados a tener en cuenta las capacidades de acogida cuando se trata de asuntos de migración familiar; sin embargo, como el propio Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (o Tribunal de Luxemburgo) ha planteado, sólo se admite ese criterio como uno más de los factores al decidir sobre casos individuales12. Respecto al hecho de que el Pacto ni siquiera mencione la directiva del derecho a la reunificación familiar13, este Tribunal de Justicia insta a los Estados no sólo a aplicarla, sino a hacerlo de acuerdo con sus obligaciones de respeto a los derechos fundamentales.
Un repaso de la terminología y contenidos del Pacto evidencia la línea políti- ca latente: el combate de la inmigración irregular a través de expulsiones colecti- vas, la prohibición de las regularizaciones masivas y la presión a los países de ori- gen para suscribir acuerdos de readmisión tanto comunitarios como bilaterales, acuerdos de lucha contra la inmigración irregular y el control de fronteras a los que se supeditan las ayudas al desarrollo.
Pese a la formulación de que los extranjeros en situación irregular deben abandonar la UE en el marco de la promoción de retorno voluntario y el respeto a los derechos y la dignidad de las personas, la práctica de las repatriaciones colec- tivas conjuntas entre diferentes Estados es cada vez más frecuente y el Pacto puede ser usado precisamente como una justificación para obviar la obligación de
realizar un análisis individual de las medidas de expulsión. Además, en la línea de mejorar la eficacia de los controles en las fronteras, el Pacto establece el fortaleci- miento del dispositivo FRONTEX, con más presupuesto, más medios operativos y un despliegue más amplio.
El FRONTEX ha sido muy criticado por parte de las organizaciones sociales por su opacidad y porque dificulta o llega a impedir el acceso al procedimiento de asilo a aquellas personas susceptibles de protección internacional y tampoco vela por los derechos humanos de los inmigrantes. El último informe de evaluación de la Comisión Europea sobre el funcionamiento de esta Agencia subraya la necesidad de formación de sus miembros en materia de asilo y derechos humanos y de eva- luar su eficacia no sólo a partir del número de intercepciones, sino que en el marco de sus operaciones se garanticen los derechos de los afectados.
El cuarto compromiso (“construir la Europa del asilo”) recuerda que “cual- quier extranjero perseguido tiene derecho a obtener ayuda y protección en el terri- torio de la UE conforme a los valores fundamentales de la UE y a los compromisos internacionales de los Estados miembro”. El Pacto apuesta por la implantación de un “régimen común de asilo europeo” para “evitar las discrepancias que se dan todavía hoy en la concesión del régimen de refugiado y sus consecuencias”. Así, prevé que “antes de 2012 se implantará “el procedimiento único de asilo”, que incluirá garantías comunes y por el que “los refugiados y aquellos que se benefician de otras formas de protección tendrán el mismo estatus en Europa”.
Asimismo, propone la creación de equipos europeos encargados de examinar las solicitudes de asilo con el fin de organizar la ayuda a aquellos países que tengan que hacer frente a afluencias masivas de solicitantes. Y, junto con el compromiso de que la UE participará en los programas de reasentamiento de refugiados de ACNUR, señala que “se organizará entre los Estados miembro de manera voluntaria un mejor reparto de aquellas personas que hayan obtenido el régimen de refugiados”.
Esta declaración de buenas intenciones es sólo retórica ante el discurso central del Pacto Europeo sobre Inmigración y Asilo: el cierre de las fronteras europeas a aquellos inmigrantes que no sean necesarios para el desarrollo económico. Sin embargo, como afirma Mikel Mazkarian (militante de SOS Racismo)14, el fenóme- no migratorio no es “ordenado” como pretende la UE, sino que es un fenómeno diverso, en gran medida impredecible y dependiente de una multitud de factores que escapan del control de la UE. Entre esos factores están sin lugar a duda las con- diciones de pobreza, violencia e injusticia en los países de origen de los migrantes. Esto es de particular importancia en la frontera sur, una de las más desigualitarias del mundo, con una diferencia de renta media de 1 a 10 entre un marroquí de Tánger y su vecino español de Algeciras15. La UE ha renunciado a valorar estos factores y sus
compromisos internacionales en materia de derechos humanos y protección inter- nacional en sus políticas migratorias.