12 – El Sistema Nacional de Innovación argentino

El SNI argentino ha sido abordado en la literatura desde distintas ópticas, foco de análisis y tomando distintos períodos históricos para su abordaje.

Katz y Bercovich (1993) hacen un análisis del SNI argentino desde los comienzos de la industrialización hasta fines de la década de 1980 siguiendo principalmente el enfoque de Nelson, la visión estrecha de SNI. Los autores concluyen que, en ese entonces, a principios de la década de los 1990‟s, las características del SNI mostraban que la Argentina estaba lejos de mostrar una red integrada y coherente de agentes, instituciones y políticas encaminadas a la generación y difusión de conocimiento científico y tecnológico; así como una ausencia total de estrategia tecnológica. Tiempo más adelante Borda et al. (2002), siguiendo un enfoque similar y en una postura más radical, llegan incluso a poner en duda la existencia de un SNI, en tanto su condició n de sistema.

Más entrada la década de los 1990‟s, surgieron estudios que, adoptando el enfoque de SNI, se focalizaban en evaluar la calidad de la política tecnológica que comenzó a delinearse hacia fines de la década. Así, Chudnovsky (1999) parte de este enfoque para analizar las fortalezas y debilidades del Plan Purianual en CyT 1998-2000 de la

Argentina. El autor señala que la política estaba bien encaminada en procurar fortalecer el entramado en CyT y promover la inversión en I+D privada, pero fallaba en complementarse con sectores productivos de algún dinamismo tecnológico. Sólo mostraban algunas complementaciones con sectores extractores de recursos minerales o agroalimentarios; y constituían medidas totalmente desarticuladas de la realidad del sector manufacturero, la salud, educación y el medio ambiente. Además, la política mostraba total desinterés en paliar el retroceso en la formación técnica de la mano de obra (vid infra). Fanelli y Estebanez (2006) también adoptan el enfoque de SNI para evaluar este Plan, partiendo de caracterizar la estructura formal y el marco regulatorio de las actividades de CyT, los principales actores, financiamiento y recursos del sistema en CyT. En ello, señalan que se trataba de un sistema desarticulado, con organismos que interactúan poco entre sí, que era escasa la interacción entre los organismos públicos de investigación y el sector privado, la existencia de áreas de vacancia y el hecho de que las empresas privadas tenían una baja participación en las actividades de I+D. Pese a destacar el aumento de recursos planificado por la política en aquél momento, las autoras señalaban que poco afrontaba los problemas vinculados a la desarticulación del SNI, tanto al interior del entramado institucional en CyT, como entre éste y el sector productivo. En esta línea Thorn (2005) realiza un informe que señala los mismos problemas de desarticulación y bajas vinculaciones en el sistema, así como el hecho de que los niveles de inversión en I+D en Argentina tendían a ser comparativamente en términos internacionales, muy bajos. Otros estudios han encontrado resultados similares (Bisang, 1995, Chudnovsky et al., 2004).

También una línea se preocupó en realizar estudios comparativos del SNI, tanto con sistemas de economías similares en términos de desarrollo, así como con economías desarrolladas. Anlló y Peirano (2005) realizan un estudio comparativo de los SNI de Argentina y Uruguay, caracterizando las instituciones en CyT y usando las encuestas de innovación; que deriva en variadas recomendaciones de política, particularmente a afrontar las lagunas de la política en CyT que se inició en 1998. Otro estudio comparativo es el realizado por Chudnovsky et al. (2000), que comparan la conformación del SNI argentino con la del SNI de Canadá, como un modo de comprender las divergencias en sus senderos de desarrollo a lo largo del siglo XX. El estudio de estos autores señala que el proceso de catching up de Canadá implicó el

diseño de un conjunto de instituciones y políticas enfocadas en incorporar CyT en los procesos productivos; en cambio, el enfoque dominante en política tecnológica argentino durante el siglo XX se caracterizó por el predominio del laissez faire.

Sin embargo, el estudio más exhaustivo que existe en la literatura sobre el SNI argentino (y útil para su caracterización) es la Tesis Doctoral de Andrés López, que estudia el desarrollo económico de la Argentina desde una perspectiva de SNI desde el año 1880 hasta el año 2001, con la caída de la convertibilidad (López, 2007)24. Es el estudio más completo sobre SNI argentino en la literatura y el más útil para su caracterización, particularmente desde el período de la convertibilidad, a los fines del interés de la presente investigación. En su análisis se caracteriza al entramado institucional en CyT y el sistema educativo, la estructura productiva, el grado de articulación entre estas dos esferas y la política tecnológica; análisis completo que caracteriza al SNI argentino.

La política tecnológica desde la dictadura militar de 1976 pasando por la convertibilidad pretendía un proceso de modernización productiva basado en la liberalización comercial y la incorporación de tecnologías vía IED, a través de la acción espontánea de los actores privado y de la importación de tecnología. Así, salvo el caso de la TPA (vid infra, II.1) y hasta cierto punto, se abandonan las políticas de promoción sectoriales, apostando a un proceso de apertura casi irrestricto como „disciplinador‟ de conductas ineficientes en el aparato productivo25. En este contexto, si bien data la existencia de un intenso entramado de instituciones en CyT herederas del período de sustitución de importaciones, recibió la embestida de recortes presupuestarios recurrentes y la introducción de mecanismos de competencia y de evaluación que justificasen su existencia, lo que colocó a gran parte del entramado institucional en una situación de subsistencia a lo largo de la década de los 1990‟s26.

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- Artículos en base a esta investigación son López (2002, 2003), pero en todo caso debe tomarse la Tesis como referencia principal.

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- Hay que acotar que un progreso no menor se dio con la llegada de la democracia en 1983, que fue la interrupción de la persecución ideológica en el seno del entramado científico y educativo. Salvando aquél importantísimo progreso, las líneas de política científica y tecnológica continuaron siendo de laissez faire, aunque más no fuera porque las prioridades de política estuvieran en la estabilidad macroeconómica durante la década de los 1980‟s.

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- De este modo, los niveles de gasto en actividades científicas y tecnológicas tienden a ser bajos y con un aporte muy bajo del sector empresarial, según los estándares internacionales: entre 1990 y 2000 los gastos en actividades científicas oscilaron entre el 0,3% y el 0,5% del PBI; y fue ejecutado en entre el 66% y el 74% por el sector público. La cantidad de investigadores y becarios (equivalente a jornada

En términos del sistema educativo, el sistema argentino ha ocupado un lugar privilegiado en el nivel de la calificación de su población entre las economías emergentes y países en desarrollo. Sin embargo, la participación de disciplinas ingenieriles, ciencias básicas y aplicadas en la matricula de formación superior tiende a estar atrasada con respecto a otras economías emergentes y países desarrollados; y por otro lado, durante éste período la educación técnica sufre un gran deterioro y retroceso27. Por su parte, la estructura productiva muestra una escasa participación de sectores intensivos en conocimiento o mano de obra calificada, abriendo escasas oportunidades para el avance tecnológico endógeno; muy concentrada en la producción de productos primarios o de manufacturas de bajo contenido tecnológico. Estas escasas oportunidades de aprendizaje se retroalimentan con relativos bajos niveles de vinculación tecnológica entre el entramado científico y el productivo.

De este modo, el SNI argentino entre 1976 y 2001 puede caracterizarse por políticas de laissez faire tecnológico, un entramado intenso en CyT y educación, aunque escasamente articulado con el sector productivo y una estructura productiva muy sesgada en sectores de bajo contenido tecnológico y escasas oportunidades de aprendizaje y desarrollo.

Estudios más recientes para el período de la posconvertibilidad (Suarez y De Angelis, 2010), no muestran un panorama muy distinto de aquel en lo atinente a las características esenciales de la especialización productiva. Sí, muestran algunas mejorías institucionales y otras continuidades. En su estudio, las autoras analizan el SNI argentino desde una perspectiva comparativa con otros SNI del Mercosur, focalizándose tanto en los indicadores de CyT, como en las características de la estructura productiva de la economía. Hay un viraje en política en CyT, más activa y con mayores recursos. Así, mejoran algunos indicadores de insumos, como la cantidad de investigadores y becarios como proporción de la población económicamente activa28, aunque sólo una

completa) estaba en una relación a 1,8 por cada 1.000 habitantes de la PEA en 1998, tres veces menos que Alemania y Francia y la mitad que España; nivel, sin embargo, mucho mejor que Brasil y Mexico.

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- Que tuvo una particular importancia en el período de sustitución de importaciones, formando la mano de obra de los distintos sectores industriales. Véase, por ejemplo, la importancia de la Escuela de Aprendices en los inicios de la conformación de la TPA y la proporción de la formación de mano de obra en escuelas técnicas (vid infra, II.1).

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- Razón que se eleva a 2,2 investigadores en equivalencia a jornada completa (EJC) cada 1.000 habitantes de la población económicamente activa al 2006, y 3,37 investigadores (personas físicas) cada mil habitantes para el mismo período (Suárez y De Angelis, 20010, según RICYT).

décima parte de ellos se desempeñaba al 2006 en el sector empresarial, nivel muy por debajo de los estándares internacionales, incluso la media latinoamericana29. La desconexión entre el sistema científico y tecnológico y el productivo sigue siendo una nota destacada de la investigación, aunque las autoras matizan que esta no se trata de una característica ni exclusiva de la Argentina, ni de las economías emergentes o países en desarrollo siquiera, sino que las estadísticas muestran bajas tasas de cooperación entre las empresas y el aparato científico incluso en países desarrollados. Sin embargo, en términos relativos, el SNI argentino muestra el mayor grado de desarticulación entre los sistemas del Mercosur.

En este concierto se enmarcan las tramas seleccionadas para el estudio. Dentro del entramado científico y tecnológico hay que destacar que las instituciones más relevantes para la actividad productiva y tecnológica de estas tramas son: por un lado, el INTI, como proveedor de servicios técnicos, ensayos y asesorías; y, por otro, el sistema de Universidades, principales formadoras de la mano de obra e ingenieros (así como de algunas asesorías, vid infra, III.1) y que, juntamente con el CONICET, son los principales formadores de Doctores investigadores para la I+D y creadores de conocimiento del sistema.

Entonces, resumiendo, los estudios empíricos sobre del SNI argentino se pueden sistematizar del siguiente modo. Por un lado, se han focalizado en su caracterización, tanto en particular como en términos comparativos (Suarez y De Angelis, 2010; Anlló y Peirano, 2005; Thorn, 2005; Borda et al., 2002), y su relación con el desarrollo económico del país (López, 2007; Chudnovsky et al., 2000; Katz y Bercovich, 1993); y por otro, se han focalizado en el análisis de la pertinencia de las políticas tecnológicas (Chudnovsky, 1999; Fanelli y Estebanez, 2007). Entonces, no hay investigaciones sistemáticas abocadas a estudiar el efecto de la internacionalización sobre el SNI argentino, o bien, de la importancia relativa de las fuentes nacionales y extranjeras de conocimiento para la innovación en actividades internacionalizadas, desde una perspectiva de SI para el caso argentino. De este modo, la perspectiva de la

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- También cabe destacar que el informe corta en 2006, con un gasto en actividades científicas y tecnológicas en torno al 0,58% del PBI. Este porcentaje según la misma fuente que utilizan Suarez y De Angelis, la RICYT, ha continuado aumentando al 0,67% del PBI en 2009.

investigación presenta un importante grado de originalidad en el cuerpo de la literatura de SNI que ha estudiado el caso argentino, respecto al foco de análisis.