Al igual que ha ocurrido en España, en el m arco comunitario el trabajador asalariado ha sido el protagonista indiscutible. Aunque esto es cierto, igual de verídico resulta que a lo largo de las últimas décadas, la Unión Europea ha comenzado a prestar cierta atención al colectivo de
310 Rodríguez-Piñero Bravo-Ferrer, M., “La determinación de la relación de trabajo”, Relaciones Laborales, núm. 20, 2006, pág. 4.
trabajadores autónomos, especialmente, respecto de concretas temáticas; en efecto, actualmente hallamos numerosos documentos que, o bien dedicados de forma exclusiva a estos trabajadores, o bien, m eramente haciendo referencia a ellos, rechazan la tradicional m arginación de los mismos. Quizás, el m ayor error del legislador comunitario, en este asunto, haya sido incluir la mayor parte de las indicaciones re ferentes al colectivo en textos carentes de fuerza vinculan te-
soft law-, derivando tal falta en que dichas alusiones hayan sido en muchos casos ignoradas por
parte de los Estados miembros.
Pues bien, así las cosas, nos aproxim aremos a los ám bitos en los que m ayormente, desde la Unión Europea, se ha incidido en la cuestión; de este modo, nos centraremos en el tratam iento que el autónomo ha recibido en cu anto a la seg uridad y salud en el trab ajo, en las políticas en aras de la igualdad de trato entre hombres y m ujeres, en el notable interés mostrando respecto de los tiem pos de descanso, concretam ente, en el sector del transporte y, finalm ente, en la políticas comunitarias en fomento del autoempleo.
Como ya señalam os en anteriores capítu los, num erosas son las circunstancias que dificultan la protección de la seguridad y sal ud en el trabajo del aut ónomo, comenzando por su propia naturaleza que, fundada en la independencia, así como en la ausencia de contraparte, difícilmente casa con el juego tr adicional de las norm as preventivas cuya obligatoriedad descansa sobre los em presarios. Por ello, al igua l que ocurre en nuestro Ordenamiento interno, en el ámbito comunitario el autónomo se ha contemplado y se contempla ajeno a tal protección, únicamente digno de alusión al resultar un sujeto potencialmente peligroso respecto de terceros, especialmente, asalariad os concurrentes en el espacio físico en el q ue llevan a cabo su actividad. La piedra angular de las normas preventivas llegadas desde el contex to comunitario, es decir, la Directiva marco 89/391//CE del Cons ejo, de 12 de junio, relativa a la aplicación de medidas para prom over la m ejora de la segurid ad y sa lud de los tr abajadores, optó por no incluirlos en su esfera aplicativ a. Tendrem os que acudir a Directivas se ctoriales para hallar exiguas referencia al colectivo. Entre éstas, destaca la Directiva 92/57/CEE, del Consejo, de 18 de febrero de 2003, relativa a las disposiciones mínimas de seguridad y de salud que deben aplicarse en las obras de construcciones tem porales o móviles, que tiene en cu enta a lo s autónomos, en la medida en que éstos pueden constituir una fuente potencial de peligro para los asalariados que se encuentran en la obra.
Asimismo, hay otras dos Directivas que, de un modo u otro, tom an en consideración al trabajador por cuenta propia: por un lado, la Directiva 92/29/ CEE, del Consejo, de 31 de
marzo, relativa a las disposiciones de seguridad y salud para prom over una m ejor asistencia médica a bordo de los buques, en la que se recoge una definici ón muy amplia de trabajadores, entre los que se incluye a los que llevan a cabo su labor en régi men de autonomía; por otro, la Directiva 2001/45/CE, del Consejo, de 27 de junio, relativa a la utilización de los equipos de trabajo en los trabajos tem porales de altura, que se refiere, en uno de sus considerandos, a los autónomos, recordando que, cuando uno de éstos utiliza personalm ente equipos de trabajo, puede poner en peligro la segurid ad y salud de los em pleados. Como vemos estas tres norm as tienen un fin com ún: la protección de los trab ajadores por cuenta propia derivada de la protección de la seguridad de los asalariados.
Como decíamos al inicio de este capítulo, es en el Derecho no vi nculante en donde el legislador comunitario mayor atención presta a los trabajad ores por cuenta propia. Reflejo de tal afirmación es la Recomendación del Consejo, de 18 de febrero de 2003, relativa a la m ejora de la protección de la salud y seguridad en el trabajo de los autónom os, es decir, una norm a dirigida directa y exclus ivamente a la pro tección de éstos, hasta ahora tenidos en cuenta de manera indirecta a co lación de la protecci ón de los asalariado s. La Reco mendación, impregnada del espíritu de la Estrategia Comunitaria de Salud y Seguridad 2002-2003- reiterado por la actual, para 2007-20012-, hacía un llam amiento a los E stados miembros para que tomaran las medidas necesarias que facilitaran la aproximación del colectivo a la materia, a través del acceso a una formación e información adecuada y responsable, que permitiera a estos trabajadores tom ar conciencia de la im portancia del asun to, De este m odo, entre las exhortaciones efectuadas destacaban el fomento de la seguridad y salud del colectiv o, teniendo en cuenta los riesgos existentes en determinados sectores, la puesta en marcha de campañas de concienciación o el acceso de los autónom os a la formación e inform ación en m ateria preventiva, sin que suponga para ellos un coste económico.
Al tratarse, com o hemos comentado, de un acto no vinculante, la Recom endación no tuvo en los Estados m iembros la repercusión deseada. Concretamente, España no respondió a dichos llamamientos hasta, sólo en cierto modo, la Ley 20/2007, de 11 de ju lio, del Estatuto del Trabajo Autónomo.
Otra de las cuestiones profusam ente abordadas desde el m arco comunitario, ha sido la relativa a la igualdad d e trato entre hombres y mujeres. La más relevante de las norm as que en torno a este asunto ha sido promulgada en la esfera com unitaria, ha sido la Directiv a 86/613/CEE del Consejo, de 11 de noviem bre de 1986, relativa a la aplicación del principio de
igualdad de trato entre hom bres y mujeres que ejerzan una actividad autónom a, i ncluida l a agrícola, así como sobre la protección de la maternidad.
La principal relevancia de esta no rma em ana de la apor tación de un concepto de trabajador autónom o, hasta el m omento inexis tente y únicam ente intuido por contraposición con los rasgos definitorios de l asalariado; en efecto, la norm a com unitario en su art.2.a), dispone que se entiende por tr abajador autónomo “toda persona que ejerza en las condiciones previstas en el derecho nacional, una actividad lucra tiva, por cuen ta propia, incluidos los agricultores y los m iembros de las profesiones liberales”. Ap reciamos que este concepto descansa sobre la enraizada noción que de es te tipo de trabajadores venía existiendo, es decir, limitado a ciertas modalidades de trabajo llevado a cabo en régimen de autonomía- agricultores, ganaderos, artesanos, profesiona les liberales-, que discrepa de l abierto concepto con el que contamos en nuestros días y que viene a agrupar diversas modalidades de trabajo autónomo312.
En otro orden de cosas, desde la Unión Europ ea, especialmente, en la última década, se ha prestado atención al tiem po que los trabajadores autónomos de dican a la prestación de sus servicios. Tocante a este asunto, resulta de notable interés la previsión contenida en la Directiva 2002/15/CE, del Parlamento Europeo y del Consej o, de 11 de m arzo de 2002, relativa a la ordenación del tiempo de trabajo de las personas que realizan actividades móviles de transporte de carretera, no exenta de cont roversias interpretativas. Esta disposición, en principio se aplicará a los conductores autónomos a partir de l 23 de marzo de 2009. Como señalamos, esto será en principio, ya que, por el art.2 de esta norma comunitaria, a más tardar dos años antes de dicha fecha, la Comisión quedaba constreñida a presentar un informe al Parlamento Europeo y al Consejo, donde se analizaran los efectos de la exclusión de los conductores autónom os del
312 Resulta notable la atención prestada por esta Directiva a la denominada “ayuda familiar”, tan extendida entre el colectivo femenino. En este sentido, proyecta la condición de trabajador por cuenta propia a los cónyuges, siempre que no sean ni asalariados para el titular, ni socios, y participen de manera habitual y en las co ndiciones previstas en el Derecho nacional, e n la activi dad del aut ónomo, efectuando, bien las mismas tareas, bie n tarea s complementarias, com o así señala su a rt.2.a). De bido a la escasa relevancia práctica de lo esta blecido e n este precepto, veinte años después de la entrada en vigor de dicha norma, con el fin de pal iar su exi gua eficacia, se aprobó l a R esolución del Pa rlamento Eur opeo de 21 de febrero de 2 007, so bre l a si tuación de l os cóny uges colaboradores d e lo s tr abajadores au tónomos, in stando a que l a C omisión el aborase una Directiva que , modificando la aprobada en 1986, también afectara a las parejas de hecho. No resultando aquél texto vinculante, la Directiva reclamada, hasta la fecha no ha sido dictada. Por el contrario, sí ha sido llevada a cabo una Directiva que viene a aglutinar a todas aquéllas que, de algún modo, venían haciendo alusión al principio de igualdad de trato; en efecto, en el año 2006, fue ratificada la Directiva 2006/54/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio, relativa a la aplicación del pri ncipio de igualda d de trato entre hombres y mujeres en as untos de empleo y ocupación, que conforme al contenido de su art.6, incluía en su ámbito aplicativo al trabajador autónomo. García Jiménez, M. y Molina Navarrete, C., El Estatuto profesional del trabajo autónomo: diferenciación de lo verdadero
ámbito de aplicación de la Directiva, desde el punto de vista de la seguridad vial, las condiciones de com petencia, la estructura de la profesión, as í com o aspectos sociales. Se debían tener en cuenta las circunstancias de cada Estado miembro en lo relativo a la estructura del sector del transporte y al entorno profesional del transporte por carretera; además, sobre la base de este informe, dicha entidad tendría que presenta una propuesta, con objeto de definir las modalidades para la inclusión de los conductores autónom os en el ámbito de ap licación de la norma, con respecto a ciertos conductores que desarrollan su actividad en régim en de autonomía, que no participan en actividades de transporte por carretera en otros Estados miembros y que están sujetos a obligaciones locales por razones objetivas, como una ubicación periférica, unas distancias interiores considerables o un entorno com petitivo concreto, o bien, no incluir a los conductores autónomos en el ámbito de aplicación de la norma.
Como se infiere del contenido de la Directiv a, se adoptó una postura dubitativa sobre la inclusión o exclusión del colectivo de los trabajadores autónomos. De igual m anera, apreciamos tal vacilación en la propia Com isión, la cual, si bien, duran te el debate de la Directiva, defendió la inclusión de estos conduct ores, tras el desarrollo del extensivo estudio sobre esta cuestión, a cuya elaboración, com o hemos visto, quedaba constreñida, m anifestó ciertas dudas al reconocer, en térm inos de “ impacto social”, que “el equilibrio entre las desventajas y ventajas globales de la exclusión o la inclusión es contradictorio. Un aumento de las horas de trabajo de los conductores autónomos, posibilitado por la exclusión de la Directiva, podría considerarse no deseable en sí mismo desde la perspectiva de la mejora de la salud y la seguridad de los conductores. Pero la in clusión podría generar una m ayor angustia y dificultades económicas para los autónom os, podría ser difícil de aplicar y, por tanto, resultar ineficaz”.
Ante tal ind ecisión, la Com isión ha entendido necesario hacer otra ev aluación antes de presentar su propuesta, teniendo en cuenta los nuevos elem entos que han surgido desde la adopción de la norm a. Igual indecisión apr eciamos por parte de los Estados m iembros; intentando sin éxito, dos de ellos, España y Finl andia, la anulación de la Directiva ante el Tribunal de Justicia, principalm ente para ex cluir de form a perm anente a los conductores autónomos de su ám bito. Éstos alegaban, por un lado, que su inclusión tendría como efecto el impedir que dedicaran el esfuerzo necesario para garantizar el éxito empresarial, por otro lado, que la aplicación de la Directiva a los trabajad ores por cuenta propia lesionaría sus derechos básicos, en concreto, el libre ejercicio de su actividad pro fesional, as í com o su libertad d e
empresa. Tales argum entos fueron rechazaron p or el Tribun al, el cual dispuso que la norm a comunitaria impugnada tiene por objeto mejorar la seguridad vial y responde, por consiguiente, a un objetivo de interés general. Por ello, ente ndía, que esta regulación interfiere en las modalidades de ejercicio de la actividad profes ional por cuenta propia, pero no afecta a la propia existencia de la libertad de ejercer dicha actividad.
Como observam os, la propia natu raleza de es te tipo de trabajadores vuelve a colisionar con cualquier intento de regulación, m ostrándose la independencia que les caracteriza, obstáculo difícil de soslayar.
Para finalizar este breve repaso por las normas que, desde el ám bito comunitario, han incidido en el tratam iento del colectivo de trabajadores autó nomos, debemos hacer m ención a las políticas de fomento del autoempleo313, tan extendidas en este contexto; en efecto, pronto se tomó conciencia del relevante papel que el trabajo por cuenta propia podía asumir en orden a la creación de em pleo. Así, duran te el Consejo de Essen, en 1994, se dispuso una estrategia conjunta de lucha contra el de sempleo y se establecieron las bases para la elaboración de Programas Plurianuales de Em pleo; no obstante, no sería hasta la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam, en 1997, cuando verdaderam ente se im pulsaran estas políticas. En el Consejo Europeo Extraordinario sobre el Em pleo, celebrado en Luxem burgo, se definieron los cuatro pilares en e sta m ateria: 1. Mejo ra de la capac idad de inserción profesional, 2.Fom ento del espíritu de em presa, 3. Fom ento de la capacidad de adaptación de los trabajadores y de la empresas, 4. Refuerzo de la política de iguald ad. Respecto de la cuestión que ahora nos ocupa, debemos de stacar el segundo pilar, m ediante el cual los Estados miem bros asum ían el compromiso de fom entar “el trab ajo por cuenta propia, para lo cual estu diaran los o bstáculos existentes con miras a reducirlos, en particular en lo que respecta a los regimenes fiscales y de Seguridad Social, al paso al empleo por cuenta propia y a la creación de pequeñas empresas, así como promoviendo acciones de form ación (...)”. Como vemos, se abandonan, en la m edida de lo posible, las políticas pasivas, qu e únicamente persegu ían sust ituir los ingresos dejados de percibir por la pérdida de un empleo, abogando por aquéllas dirigidas a suprimir la infinidad de trabas que dificultaban el acceso a esta modalidad de trabajo314.
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313 Vid., Cristóbal Roncero, R., “Política de empleo…”, cit...
314 Martín Valverde, A., “Trabajo asalariado y trabajo autónomo en el Derecho Comunitario Europeo”, en AA. VV., Trabajo subordinado y trabajo autónomo en la delimitación de fronteras de Derechos del Trabajo. Estudios
Posteriormente, diversos fueron los avances logrados; por un lado, en el Consejo
Europeo de Colonia, celebrado en junio de 1999, se adoptó el Pacto Europeo para el Em pleo, por otro, un año después, se llevó a cabo el Consejo E uropeo Extraordinario de Lisboa, iniciándose así la Estrategia Europea de Lis boa, renovada en 2005. Siguieron a éste el Consejo de Estocolmo, de m arzo de 2001, el de Laeken, de diciembre de 2001, el de Barcelona, de marzo de 2002..., todos ellos continuando la misma estrategia.
La Decisión del Consejo de 4 de oc tubre de 2004, relativa a la Directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros, acordó mantener las directrices ya existentes, entre las que se encontraban potenciar el espíritu de empresa y promover la creación de empleo. El denominado Informe Kok- “Hacer frente al desaf ío: la Estrategia de Lisboa para el crecim iento y empleo”- propuso el relanzamiento de la Estrategia de Lisboa315.
Además, la Unión Europea reconoc ió la importancia de la m icro-empresa a través de la adopción de la Carta Europea de la Pequeña Em presa, en Lisboa, el 13 de junio de 2000 y la aprobación de dicha Carta con o casión del Consejo Europeo de Feira, celebrado los días 19 y 20 de junio, de ese m ismo año. En este docum ento se re comendaba a los Gobiernos que concentren sus esfuerzos estratégicos en diez líneas de actuación, que giran en torno a la educación y formación del espíritu empresarial, la disminución de los costes y du ración de los registros, la m ejora de la legislación y de la reglam entación, el su ministro de for mación permanente y consultoría, la m ejora del ac ceso en línea, un m ayor aprovecham iento del mercado único, regím enes fiscales m ás beneficiosos y acceso a la financiación, al increm ento de la capacidad tecnológica de las pequeñas em presas, a estim ular a las em presas para que adopten las m ejores prácticas y, por últim o, al de sarrollo, potenciación e intensificación de la eficacia d e la rep resentación de lo s interese s de la pequeña y m ediana em presa a escal a nacional y comunitaria
Muestra de la preocup ación exis tente en los órganos representativos de la Unión Europea con relación a los trabajadores por cu enta propia son dos inf ormes: por un lado, el denominado Informe Supiot, sobre “trabajo y empleo” (Trans formaciones del trabajo y futuro del Derecho del trabajo en Europa, de 1999, coordinado p or la Universidad Carlos III d e Madrid) y, por otro, el Inform e Perulli sobre “Trabajo eco nómicamente dependiente (trabajo
parasubordinado), presentado el 19 de junio de 2003 en el Parlamento Europeo.