Escalada de los MUS por el gobierno local

4.6.1 El gobierno local en la alianza de aprendizaje sudafricana

Este libro ya ha tratado sobre los diversos roles de los gobiernos locales en las respec- tivas alianzas de aprendizaje. En el sitio de Sudáfrica, el CPWF-MUS se enfocó en detalle, en el gobierno local como el impulsor para la implementación y la escalada de los MUS a lo largo de su territorio. Esta sección presenta primero este estudio de caso, seguido por una discusión más general de las otras experiencias de las alianzas de aprendizaje de los CPWF-MUS. Juntos, demuestran su papel crucial potencial, pero también la actual falta de capacidad del gobierno local para liderar la creación de un entorno propicio a largo plazo, para implementar los MUS a escala.

En Sudáfrica, la ONG AWARD condujo una investigación acción para desarrollar una metodología replicable para la incorporación de MUS en el instrumento de planifica- ción del gobierno local: el plan integral de desarrollo. Este se implementó mediante una alianza de aprendizaje a nivel de distrito que reúne a representantes de 11 aldeas de Ward 33 (anteriormente Ward 16) en el municipio de Bushbuckridge, así como a funcionarios del gobierno local y de otros organismos que trabajan en esta zona. El concepto de MUS se explicó y fue fácilmente comprendido. Se hicieron evaluaciones participativas de los recursos hídricos, infraestructura, instituciones, usos y medios de subsistencia. Sobre esta base, se identificaron y priorizaron las necesidades y luego se formularon propuestas para su inclusión en el plan Integral de desarrollo; y se articula- ron las necesidades específicas de los más vulnerables, para que la intención de ‘llegar a todos’ no fuera una petición abstracta e incluyera, de hecho, a los pobres. La munici- palidad de Bushbuckridge incluyó este plan en su plan integral de desarrollo. AWARD consiguió financiación para continuar con las pruebas piloto y la escalada y para los aspectos técnicos de diseño, ingeniería e implementación. El alcalde del distrito se com- prometió a apoyar la escalada de la misma metodología en sus otras municipalidades. Se prevé la participación de oficiales del agua de alto nivel en estos planes pilotos, a escalas más grandes.

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Figura 4.3 Personal del gobierno local en una reunión de la alianza de aprendizaje en Bushbuckridge, Sudáfrica (Foto: Stef Smits)

Estas experiencias a nivel de distrito fueron compartidas en la alianza de aprendizaje a ni- vel nacional. Esto contribuyó a la iniciativa de DWAF para compilar las directrices para los gobiernos locales que permitirían a los funcionarios municipales adjudicar propuestas de MUS y suministrar una guía práctica para la implementación (DWAF, 2006). Como ya se ha mencionado, los destinos de los subsidios de infraestructura municipal, que solían limitarse únicamente a usos domésticos, están siendo ampliados en la actualidad. Sobre el terreno, el principal cuello de botella era la falta de tiempo, dada la presión por suministrar servicios a través de una superabundancia de estructuras paralelas e iniciativas de operación. También hay confusión sobre las responsabilidades institucio- nales de quién hace qué en el terreno. En Sudáfrica, el gobierno local postapartheid en las antiguas homelands es una institución incluso más nueva que en otras partes del África subsahariana y las responsabilidades todavía estan siendo transferidas. Esta con- fusión le ha dado el poder a las comunidades para pedirle cuentas a los prestadores de servicios, incluso a los más débiles, aunque la alianza de aprendizaje tuvo éxito en po- nerse en contacto con los prestadores de servicios a nivel inferior y conseguir su apoyo. Como el gobierno local recibe recursos desde arriba para zonas que de lo contrario sufren carencias, las luchas de poder y la búsqueda de ganancias personales para ac- ceder a los recursos y a las oportunidades de empleo son casi inevitables. Además, los partidos políticos avivan las luchas territoriales e influencian la asignación de recursos para los miembros de sus partidos. Como comentó un participante en una alianza de

aprendizaje en Sudáfrica: “El desarrollo es político y la política frena el desarrollo”. Esta experiencia muestra que el gobierno local tiene el mandato de integrar la prestación de servicios y está dispuesto a hacerlo. Sin embargo, todavía carece de capacidad para una verdadera planificación participativa y su implementación, por lo que todavía se necesitan las ONG o las organizaciones comunitarias de base para ayudar en la planifi- cación de MUS. Por otra parte, todos los programas con enfoque de arriba hacia abajo definidos y paralelos en funcionamiento, que buscan su implementación a través del gobierno local, dejan poco margen para que los gobiernos locales planifiquen el desa- rrollo de los servicios de abajo hacia arriba.

4.6.2 El gobierno local en las otras alianzas de aprendizaje

Las experiencias con el gobierno local en las otras alianzas de aprendizaje del CPWF- MUS confirmaron la posible función crítica del gobierno local en la escalada de MUS, pero también destacaron desafíos similares en la realización de esta función, como en el caso de Sudáfrica. En todo el mundo, el gobierno local es cada vez más importante para la prestación de una amplia gama de servicios descentralizados, incluyendo el agua. La descentralización permite abordar mejor las necesidades integradas y locali- zadas de MUS. Debido a su papel permanente e integral, el gobierno local es el mejor indicado para conducir la planificación de MUS en su zona de jurisdicción. Su mandato es igualar las necesidades integradas de todo el distrito electoral, con la gama de servi- cios públicos disponibles. De hecho, en todas las alianzas de aprendizaje los funciona- rios del gobierno local parecieron muy abiertos al concepto de MUS, ya que se dieron cuenta cómo pueden satisfacer las necesidades de sus electores.

Puesto que estos brazos del gobierno están más cercanos a la gente, la planificación participativa iterativa es factible. Las elecciones democráticas fortalecen la participación y la obligación de rendir cuentas y permiten a los distritos electorales a ejercer, en prin- cipio, algún poder para exigir la rendición de cuentas, la transparencia y la asignación justa de fondos para la prestación de servicios eficaces. El gobierno local tiene los co- nocimientos más profundos y holísticos de las comunidades y de sus necesidades, de su historia, sus condiciones socioeconómicas, culturales y físicas y sobre los proyectos pasados y actuales del gobierno y de las ONG. Esto incluye conocimientos sobre recur- sos hídricos, infraestructura, usos y usuarios y las múltiples necesidades de agua de las personas, aunque este conocimiento no está recopilado ni documentado sistemática- mente, por ejemplo, en los planes de desarrollo del agua en las aldeas o en bases de datos municipales. Las directrices generales para la escalada del diseño participativo, como el que se desarrolló en Nepal (por IDE/winrock) y Colombia (por Cinara), capa- citan a los gobiernos locales para ello. Este apoyo puede ser altamente eficaz donde las comunidades mismas están suficientemente organizadas para articular sus necesidades y para responsabilizar al gobierno local por sus actos.

Sin embargo, la politización es un problema muy extendido, especialmente porque los proyectos de agua son, por lo general, apreciados y considerados como una de los aspectos que más influye en los votos. La política, en el mejor sentido, consiste en priorizar y aplicar iniciativas que amplíen la capacidad de las personas para mejorar su sustento, especialmente para aquellas que generalmente están excluidas. Sin embargo,

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la politización puede sustituir este proceso por favoritismo y electoralismo. Cuan mayor sea el nivel de participación en los procesos y la transparencia a nivel del gobierno lo- cal, menos probable será que las prioridades y los planes se distorsionen de esta mane- ra y lo más probable será que el proceso político apoye el desarrollo de los servicios de agua centrado en las personas (y por lo tanto, el uso múltiple).

El gobierno local coordina el apoyo externo por asignación justa y transparente de los recursos entre sus electores. Incluso en Etiopía, el gobierno local, que cuenta con muy bajos recursos, asegura que diversos organismos operen en diferentes zonas para evitar la superposición o una concentración indebida de los recursos públicos en sólo algunas zonas. En Nepal, el gobierno local dirigió a IDE/Winrock hacia las comunidades. En Maharashtra, el gobierno local diseminó equitativamente la información sobre cómo presentar propuestas para proyectos apoyados por Jalswarajya/Aple PANI.

Si el gobierno local tiene recursos suficientes, puede responder a las múltiples necesi- dades de agua de la población, ofreciendo un paquete de apoyo integral. Además de proporcionar apoyo financiero, técnico e institucional para los sistemas de uso múltiple, el gobierno local puede también, por ejemplo, mediar en el registro de los derechos de agua, como se destaca en Nepal, o en la creación de asociaciones de usuarios de agua o cooperativas. También se puede llamar como árbitro de último recurso en conflictos locales. Lo ideal es que el apoyo del gobierno local pueda ajustarse al con- texto. Los presupuestos pueden ser elaborados a partir de diversas fuentes, como en Nepal. Además, los acuerdos que vinculan a los técnicos de línea (riego, salud) a los organismos provinciales o de distrito, como en Bolivia y Nepal, permiten que se solicite su experiencia según sea necesario. Por lo tanto, en principio, el gobierno local puede aprovechar las oportunidades de MUS, tales como la integración de la infraestructura existente como costos ocultos, compartiendo las tomas de agua, el almacenamiento y el transporte y con el tiempo, la eficacia de combinar las múltiples fuentes de agua. Por otra parte, el apoyo del gobierno local puede extenderse más allá del ciclo de vida de un proyecto en particular. Cuando los proyectos finalizan y los agentes externos se van, el gobierno local está presente de forma permanente y es el primero en hacer frente a la necesidad de apoyo cuando hay averías en la infraestructura o surgen con- flictos internos que agobian a los comités de agua. Cuando el gobierno local facilita las relaciones directas entre las comunidades y los prestadores de servicios públicos o pri- vados, las comunidades obtienen una participación más activa en la red sostenible en constante evolución, que puede apoyar la escalada de los MUS.

Sin embargo, para llevar a cabo estas funciones se requieren recursos financieros y habilidades humanas. En los casos de CPWF-MUS, sólo los países más prósperos como Bolivia, Colombia y Sudáfrica tienen en algún grado estos recursos. Los usuarios de agua en Bolivia pueden recibir apoyo financiero y técnico del gobierno local para los sistemas de agua comunitarios. En otros lugares, el gobierno local generalmente no tiene recursos ni capacidades suficientes para liderar los procesos de planificación parti- cipativos de proyectos de agua, en comparación, por ejemplo, con las ONG, que gene- ralmente tienen más tiempo y recursos para ello. Además, algunos proyectos asignan recursos al gobierno local para el mantenimiento posterior.

Esta falta general de recursos y habilidades generalmente se ve agravada por las inefi- ciencias de los fragmentados servicios de arriba hacia abajo. La fuerte dependencia de fondos externos del gobierno local, cada uno con sus propios ciclos de planificación y financiación, impide un apoyo eficaz coordinado. El gobierno local tiene que trabajar dentro de los marcos, flujos de recursos y metas de los subsectores y bajo esas circuns- tancias resulta difícil lograr una verdadera integración. Los límites sectoriales a menudo se clonan al nivel descentralizado. Incluso en el plan de desarrollo integral de Sudáfrica, esos planes pueden convertirse fácilmente en una larga lista de todos los planes subsec- toriales no integrados. En algunos distritos en Colombia hay unidades de suministro de agua agrícola y doméstica. Por lo general tienen sus propios programas independientes y sus metodologías de intervención, objetivos, financiación e indicadores de rendimien- to correspondientes pero los problemas persisten aun cuando se ponen en marcha las estructuras horizontales y verticales de coordinación.. Un ejemplo en la década de los noventa, es Zimbabue. Un subcomité de distrito de agua y saneamiento (DWSSC) co- ordinó los insumos de los organismos de línea y las ONG a nivel de distrito y este meca- nismo se reflejó en los comités nacionales del programa de saneamiento y abastecimien- to de agua rural integral IRWSSP. Sin embargo, el control general permaneció en manos de los ministerios. Por lo tanto, el Ministerio de Salud continuó siendo responsable por el saneamiento y por los pozos poco profundos y profundos en los predios. El Ministerio de Desarrollo de Agua y el Fondo de Desarrollo Distrital (una agencia bajo el Ministerio de Gobierno Local) fueron responsables por las perforaciones profundas y los pozos profundos a nivel comunitario. El Ministerio de Agricultura, Administración Municipal y Desarrollo Comunitario fue responsable, entre otras cosas, de la coordinación de pro- yectos de abastecimiento de agua y saneamiento (Robinson et al., 2004).

Hacer más eficaz el papel del gobierno local requiere más recursos y el desarrollo de capacidades, pero también cambios en las políticas y reglamentos nacionales y sus co- rrespondientes disposiciones institucionales. La descentralización de la toma de decisio- nes es clave para coordinar el apoyo de MUS. El gobierno nacional sigue siendo esen- cial para la movilización y canalización de suficientes paquetes de apoyo de la hacienda pública, para los MUS, los donantes internacionales y los organismos de financiación, pero la toma de decisiones debe ser descentralizada. Si esto sucede, se pueden imple- mentar MUS a escala. La muestra es Nepal, quien va a la vanguardia a nivel mundial. Aquí, las directrices nacionales incluyen explícitamente MUS en las actividades que son elegibles para el apoyo y la financiación del gobierno local.