El desarrollo de la dimensión institucional de las organizaciones internacionales que sustentan procesos de integración, trae consigo un problema que estriba en conciliar la soberanía e independencia de los Estados miembros, con las exigencias y necesidades de la cooperación permanente y, más aún, del avance de la integración institucionalizada, que cubre ámbitos de autoridad, antes reservados a la autoridad de los países.
La forma de Estado dominante en el mundo desde el siglo XIX es el “Estado Nacional”. No se va a profundizar este tema, pero es preciso recordar que las naciones no son formas permanentes, sino que se ha hecho en la historia. Se suele definir a la na- ción como una comunidad de personas históricamente desarrollada de tradiciones, cul- tura, lengua y objetivos comunes. Esa comunidad tiende también a ser vista como uni- dad geográfica, es decir, ubicada en un territorio.18 “A estos elementos humanos, psico- lógicos, culturales y territoriales debe añadirse el económico. La nación se configura y consolida cuando los lazos económicos, principalmente el mercado, coadyuvan a inte- grarla”.19 Junto con los mencionados, un elemento fundamental que se destaca en la na- ción es la autoconciencia. Uno de los notables especialistas en el tema define a una na-
18 Julio César Trujillo, Teoría del Estado en el Ecuador: estudio de Derecho Constitucional, Quito,
Universidad Andina Simón Bolívar, Sede Ecuador/Corporación Editora Nacional, 1994, p. 12.
19
Enrique Ayala Mora, Ecuador, patria de todos, Quito, Universidad Andina Simón Bolívar, Sede Ecuador/Corporación Editora Nacional, 2009, 3a. ed., p. 53.
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ción como una “comunidad imaginada”, destacando el hecho de identidad colectiva.20 Pero, como ya se ha dicho, en el mundo moderno no hay naciones aisladas, sino Estados nacionales. En términos muy generales, se puede establecer que el Estado es un conjunto de personas sujetas a una autoridad soberana dentro de un territorio. Elementos fundamentales de los Estados son, pues, el conjunto de ciudadanos y ciudadanas, es de- cir, el pueblo y la autoridad. El más conocido diccionario jurídico define al Estado co- mo “un pueblo y un territorio regidos por un poder supremo”.21
Ese poder supremo implica que el Estado tiene soberanía, es decir, independencia para mantener control so- bre el territorio y organizar la sociedad. En su funcionamiento conserva un monopolio de la fuerza y al mismo tiempo controla a la sociedad mediante la emisión de leyes. Los Estados dirigen las sociedades, organizan la autoridad mediante la represión y el con- senso.
Los Estados han ido transformándose con el paso del tiempo. Sus estructuras administrativas se han multiplicado, el número de servidores ha crecido, los mecanis- mos de opinión pública se han desarrollado. Concomitantemente, su soberanía se ha re- ducido por la influencia de la comunidad internacional, por la acción de las superpoten- cias y las grandes empresas multinacionales, y también por los procesos de integración.
Es preciso, por tanto, aquilatar en forma clara el significado político y jurídico de las organizaciones internacionales de integración. Lo esencial, por consiguiente, es la respuesta que los Estados soberanos den a la regulación de sus relaciones de conflicto y de cooperación, a través de diferentes cauces, y entre ellos, la configuración y fortalecimiento de las organizaciones de integración, sus órganos, instituciones y procedimientos. La naturaleza de las organizaciones internacionales integracionistas, se centra, en consecuencia, en el esfuerzo de integración e institucionalización; el cual no desplaza a los Estados soberanos. Es un error pensar que los Estados nación están desapareciendo. Están cambiando, como puede apreciarse en la siguiente cita:
20 Benedict Anderson, Comunidades imaginadas: reflexiones sobre el origen de la difusión del
nacionalismo, México, Fondo de Cultura Económica, 1993.
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Se entiende por fin, que en medio de las transformaciones que están sufriendo los Estados, varios de sus atributos de soberanía se han transferido a la comunidad internacional o a los entes de in- tegración. Esto ha hecho pensar a algunos que la era de los Estados nacionales ha pasado y que van a desaparecer. (…) Los Estados nación están cambiando de manera irreversible, pero no es- tán desapareciendo. Aún más, los nuevos procesos de integración y la compleja estructura social presente demandan una consolidación de esos Estados bajo nuevas condiciones. No sabemos con certeza qué sucederá en cien o doscientos años, pero en los próximos veinte o cincuenta, los Es- tados nacionales, reacomodados a las nuevas realidades mundiales, seguirán en pie (E. Ayala, Ecuador, patria de todos, 93).
Está claro que los Estados nacionales, tal como ahora los conocemos, van cambiar, o están ya cambiando, pero no van a desaparecer, así lo reconoce Alain Touraine.22 Lo que sucede es que con los procesos de integración, las organizaciones internacionales se robustecen. Los Estados Miembros no solo aceptan limitar sus atribuciones, sino que transfieren el ejercicio de determinadas competencias soberanas a la organización internacional comunitaria de que forman parte.
Es preciso puntualizar que la primacía de los actos jurídicos que emiten las organizaciones internacionales de integración, opera respecto del ejercicio de las competencias cedidas por voluntad soberana de los Estados y también soberanamente recuperables a través del procedimiento de retirada voluntaria de las instituciones de integración. Se tiene así la impresión de que se asiste a una especie de supranacionalidad, entendida como un ejercicio en común de competencias soberanas. De esta manera se puede comprender mejor los límites y las reservas con que es preciso emplear expresiones como “transferencia o cesión de competencias soberanas” o “abandono de soberanía” cuando se habla de organizaciones internacionales supranacionales, como son las de integración. Visto de otra manera, la supranacionalidad no consiste en transferir, ceder o abandonar parcelas de soberanía sino, más bien, en el ejercicio en común de competencias soberanas de los Estados, que siguen siendo los sujetos primarios del Derecho Internacional.
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Alain Touraine, ¿Podremos vivir juntos? Iguales y diferentes, México, Fondo de Cultura Económica, 1997, p. 232.
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En definitiva, las organizaciones internacionales son una específica realidad política y jurídica intermedia entre el clásico sistema diplomático de yuxtaposición de Estados soberanos y el sistema político del Estado. De ahí que las organizaciones internacionales contribuyen al proceso de institucionalización e integración de la comunidad internacional, y a la vez sean instrumentos al servicio de los Estados. No es pues posible exagerar el significado de las organizaciones internacionales ni pensar que estas han hecho de la comunidad internacional un sistema político plenamente institucionalizado, ya que no han desplazado a los Estados soberanos sino que, más bien, han consolidado la estructura predominantemente interestatal del sistema internacional. La estructura de la sociedad internacional, efectivamente, sigue siendo una estructura de poder que solo en segundo término es funcional, por lo que la base sociológica de las organizaciones internacionales supone más un principio de coordinación entre Estados soberanos que de subordinación de estos en todos los ámbitos, aunque en alguno si, de manera expresa y regulada.