Problemas derivados de la
2.2.1. Problemas de la Organización
2.2.1.2 Estructura del Proyecto Sistema de Contratación
Además de la caracterización de los actores, para el análisis se deben considerar las relaciones contractuales y la forma como los participantes se comunican, haciendo especial distinción entre lo formal e informal.
36 CONSEJO DE ESTADO.-Sala de lo Contencioso Administrativo. Radicación. No 12723 de Junio 2000
37 CONSEJO DE ESTADO.-Sala de lo Contencioso Administrativo. Radicación No 85001-23-31-000-1998-0083-
Aunque entre dos o más participantes podría no haber una relación contractual, es posible que entre ellos exista una relación no formal que eventualmente podría ser fuente de conflictos. Por ejemplo, el tradicional sistema de contratación Diseño-Oferta- Construcción (Design-Bid-Build) pone al dueño en medio de cualquier conflicto entre el diseñador y el contratista quienes tienen solamente una relación de comunicación, no formalizada por ningún tipo de contrato. (Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá versus Armando Buitrago B.38)
De ahí la importancia de entender las relaciones contractuales y las relaciones de comunicación, con el fin de adelantar exploraciones sobre posibles fuentes de conflicto. De esta manera, las relaciones entre los actores necesitan ser examinadas bajo los posibles sistemas de contratación y de actuación de los diferentes participantes. Existen varios sistemas de contratación de los proyectos; a continuación se revisan los más usados en el mercado, para identificar en ellos roles, responsabilidades y relaciones de los participantes. Los sistemas a los cuales se hará referencia, son los siguientes:
El tradicional Diseño-Oferta-Construcción (DOC) -Design-Bid-Build (DBB)-
Agencia para la Gerencia del Proyecto (AGP) -Pure o Agency Construction Management (PCM)-
La Gerencia de Proyectos a Riesgo (GPR) -Construction Management at Risk (CMR)-
El sistema Diseño – Construcción (DC) -Design – Build (DB)-
Sistema de contratación Llave en Mano (LLM) –Turnkey (TKY)-
La contratación Diseño-Construcción-Operación (DCO) -Design Build Operate (DBO)-
Construcción-Operación-Financiación (COF)-Build - Operate -Transfer (BOT)-
El Sistema de contratación Diseño-Oferta-Construcción –DOC-
-Design-Bid-Build (DBB)-
Es el sistema de contratación más usado en la industria de la construcción en Colombia. Para este sistema, el dueño, el diseñador (Arquitecto/Ingeniero) y el contratista son los actores más representativos. El proyecto se realiza secuencialmente, es decir, inicialmente se realiza el diseño, seguidamente se solicitan las ofertas y finalmente se selecciona el contratista que ejecutará la obra.
En esta estructura el dueño contrata directamente y separadamente con el contratista y el diseñador. De esta forma se establecen relaciones contractuales formales entre el dueño y el contratista y el dueño y el diseñador. El contratista puede realizar directamente el trabajo o contratar partes o la totalidad de él con algunos subcontratistas bajo su responsabilidad y riesgo, pero él es finalmente el único responsable de la obra frente al dueño. El dueño selecciona y contrata al Arquitecto/Ingeniero a quien le confía la responsabilidad del diseño; en algunos casos, adicionalmente al diseño, al Arquitecto/Ingeniero, se le puede llegar a encargar la supervisión o interventoría de la construcción. En la gráfica No 1 se muestra la estructura del proyecto, bajo esta modalidad de contratación. (Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional versus Medardo Serna Vallejo39)
38 CONSEJO DE ESTADO.-Sala de lo Contencioso Administrativo. Radicación No 18063 de febrero 2001
Bajo esta modalidad de contratación, los intereses del dueño varían dependiendo del proyecto, siendo su principal objetivo obtener un proyecto al mejor costo. Además busca que el proyecto tenga unos estándares mínimos de calidad, que haya seguridad en su ejecución, que tenga un mínimo impacto ambiental y que se realice en unos plazos razonables. Estos intereses pueden variar de acuerdo con el grado de responsabilidad y riesgo que el dueño transfiera a los contratistas. En general, cuando el dueño utiliza el sistema DOC, lo que busca usualmente es optimizar los costos de la construcción a través de la competencia que ofrece el mercado de contratistas. (Municipio de Florencia versus Ingeniero Jaime Eduardo Salazar Velásquez40)
Gráfica No 1. Estructura del proyecto para el sistema DOC
El Arquitecto/Ingeniero es usualmente seleccionado por méritos y tiene como responsabilidades la realización del diseño y los documentos generales del contrato interpretando las necesidades del dueño. Por la naturaleza del trabajo, los intereses del Arquitecto/Ingeniero en el proyecto están centrados en que se cumpla con los estándares mínimos de calidad y estética propuestos en el diseño, en recibir una remuneración razonable por su trabajo y en recibir un reconocimiento profesional. (Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional versus Medardo Serna Vallejo41)
El Arquitecto/Ingeniero, aunque no tiene una relación contractual con el contratista, tiene una relación de comunicación informal, que busca coordinar y aclarar las interfases entre el diseño y la construcción. Esta relación puede ser la causa de varios conflictos entre estos dos participantes, originados, por ejemplo, en la interpretación de los diseños y documentos contractuales, alcance de los trabajos, entre otros asuntos. La falta de relación contractual entre el Arquitecto/Ingeniero y el contratista podría eventualmente hacer escalar los conflictos entre ellos hasta el dueño del proyecto o incluso a instancias superiores.
40 CONSEJO DE ESTADO.-Sala de lo Contencioso Administrativo. Radicación No 18709 de Noviembre 2000
41 CONSEJO DE ESTADO.-Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia 06387 de abril 2004
Dueño del Proyecto Diseñador (Arquitecto o Ingeniero) Contratista General
Sub-contratista Sub-contratista
…
Sub-contratistaLa actuación del contratista general se inicia en el momento de la presentación de la oferta y continúa con la adjudicación del trabajo. Una vez iniciado el trabajo, las labores comprenden varios asuntos que van desde hacerse responsable del sitio donde se realizará la obra, incluyendo su seguridad, hasta realizar todas las labores para la construcción del proyecto. Cuando subcontrate el trabajo o parte de él, deberá además supervisar y coordinar el trabajo de los sub-contratistas. Independiente de lo anterior, el contratista general será el responsable ante el dueño por la construcción del proyecto de acuerdo con los planes y deseos del Arquitecto/Ingeniero.
Los intereses del contratista general son variados y contradictorios. Por un lado, tratará de cumplir con lo contratado, en plazo, precios y calidad, mientras procura mantener buenas relaciones con los demás participantes y preserva su reputación y por otro lado, buscará, como interés prioritario, maximizar las ganancias. (IDU "Instituto de Desarrollo Urbano" versus Ingenieros Civiles Asociados S. A. de C. V. "ICA"42). Esta condición del contratista es una fuente de disputas, con origen tanto en lo estructural, los procesos, como en las personas. La maximización de utilidades, por ejemplo, puede conducir en un momento determinado a sacrificar la calidad, a ejercer presiones en los empleados conduciéndolos a cometer errores, llegando incluso a crear problemas de gerencia o manejo. (Inversiones Panorama Ltda. versus Carlos Alberto Calderón43)
El sistema de contratación Agencia para la Gerencia del Proyecto (AGP)
-Pure o Agency Construction Management -PCM-
Una variación del sistema de contratación anterior ocurre cuando el dueño hace una desagregación del proyecto, es decir, hace solicitudes de oferta y adjudicaciones por partes, lo cual es común tanto para proyectos privados, como públicos. En este caso, el dueño se encarga directamente de la coordinación de los contratistas o encarga a un Agente externo para esta labor, quien actúa en representación del dueño. La estructura del proyecto de esta modalidad se muestra en la Gráfica No 2.
Bajo esta modalidad el dueño tiene una relación contractual-directa con los contratistas encargados de las diferentes partes de la obra. Para el soporte y apoyo contrata adicionalmente a un agente externo para la gerencia, es decir, para las labores de planeación, organización, dirección y control de la ejecución del proyecto. No obstante estas funciones, el gerente del proyecto encargado actúa solamente como un representante del dueño, sin asumir ninguna responsabilidad por la actuación de los contratistas. En algunas ocasiones, adicionalmente, se le encarga también la coordinación de las interfases entre el diseño y la construcción.
La relación entre el gerente del proyecto y el dueño es de estrecha colaboración, ya que el primero funciona como un asesor del segundo. Los intereses de ambos se encuentran alineados, con lo cual es poco probable que se generen conflictos entre ellos, que afecten el desarrollo del proyecto. Caso contrario sucede en las relaciones con los contratistas y el
42 CONSEJO DE ESTADO.-Sala de lo Contencioso Administrativo. Radicación No 25000-23-26-000-2001-02935-
01(25853) de abril 2004
diseñador, donde esta relación no contractual puede ser fuente de conflictos, que si bien no lo afectan directamente al dueño, finalmente si afectan sus intereses.
Gráfica No 2. Estructura del proyecto para el sistema AGP
Los principales intereses del gerente de proyecto son los de mantener la armonía entre el grupo de contratistas, diseñador, y demás participantes del proyecto con el fin de que este se realice exitosamente. Además busca, como es natural, una remuneración justa y lo que es prioritario para él un reconocimiento profesional que le permita mejorar la reputación en el medio. (Instituto de Desarrollo Urbano IDU versus Sociedad Constructora A & C S.A versus Secretaría de Salud de Bogotá44)
La actuación y comportamiento de los demás integrantes son similares a los del sistema anterior, es decir, el DOC. Es posible, en algunos casos, encontrar que al Arquitecto/Ingeniero se le encarga, igualmente, la gerencia del proyecto. Caso en el cual, además de cumplir con sus obligaciones de diseñador, deberá además atender las funciones antes mencionadas de dirección del proyecto. Esta condición no es muy favorable ya que el Arquitecto/Ingeniero podría eventualmente aprovechar su doble condición para esconder fallos de diseño, creando así una fuente adicional de conflictos.
El sistema de contratación Gerencia de proyectos a Riesgo –GPR-
-Construction Management at Risk –CMR-
Este sistema es menos conocido en nuestro medio, pero igual es una variante del DOC. El sistema consiste en que el dueño adjudica la ejecución a un gerente de proyecto, recibiendo de éste una garantía de que el valor del proyecto no será superior a un precio máximo. Con este sistema, los dueños reducen el riesgo, asegurando que la obra no costará más allá de un monto presupuestado.
En este sistema el gerente de proyecto, al cual se le ha adjudicado la ejecución de la obra, se encarga de toda la planeación, organización, dirección y control, además debe
44 CONSEJO DE ESTADO.-Sala de lo Contencioso Administrativo. Expediente No 14855 de abril 1999
Dueño del Proyecto
Diseñador -Arquitecto o Ingeniero-
Agente Externo
Gerencia del Proyecto
Contratista Contratista
…
ContratistaRelaciones contractuales Relaciones Internas Relaciones de Comunicación
disponer de toda la logística y los medios de construcción incluyendo la coordinación de los subcontratistas, entre otros asuntos. Así se puede afirmar que el sistema GPR, se ubica en un punto intermedio entre los sistemas DOC y el AGP. Es decir, el Gerente del Proyecto, es el único responsable frente al cliente de la completa ejecución de la obra.
Aunque por la concentración de responsabilidades, en este sistema se podría pensar que se reducen las fuentes de conflicto, esto no es así, las relaciones del Gerente del Proyecto con el cliente y con el diseñador se mantienen casi en las mismas condiciones que en el sistema DOC. De otro lado, están las relaciones del Gerente de Proyecto, con todos los demás actores encargados de la ejecución, es decir proveedores, subcontratistas y demás. De esta manera, se puede afirmar que para los efectos del análisis que se quiere realizar este sistema se puede asimilar al DOC. (TERPEL versus Mario Guillermo Puerta Gallo45)
El Sistema de contratación Diseño- Construcción –DC- -Design-Build –DB-
Gráfica No 3. Estructura del proyecto para el sistemas DC
Este sistema de contratación, aunque es menos utilizado que los anteriores, se usa para cierto tipo de proyectos, donde se requiere que los proyectos sean terminados en menor plazo, al normal. Las presiones del mercado para que se disminuyan los tiempos de entrega y las facilidades que este tipo de contratación brinda para que esto sea así, hacen prever que este tipo de contratación se generalice cada vez más.
En general, el sistema consiste en que el dueño hace un contrato único con un contratista, el cual se encarga tanto del diseño, como de la construcción; es decir, que las funciones de diseño y construcción están dentro del alcance de un mismo contrato. Se trata así de un contratista con funciones de diseño, aunque esto no implica que éste no pueda ser
45 CONSEJO DE ESTADO.-Sala de lo Contencioso Administrativo. Expediente No 7313 de diciembre 1992
Dueño del Proyecto
Diseñador Arquitecto/ Ingeniero Contratista
Sub-contratista Sub-contratista Sub-contratista
realizado por una firma independiente que actúa como un sub-contratista. De igual forma, los trabajos de construcción pueden ser encargados a subcontratistas; no obstante, independiente de que haya o no subcontratistas la responsabilidad total del proyecto delante del dueño será del contratista general. (Fondo Aeronáutico Nacional versus Elkín de Jesús Bozon Pérez46)
Contrario al sistema DOC, en este caso, la prioridad del dueño no es minimizar los costos, sino el tiempo de entrega del proyecto; sacrificando incluso el control sobre el proceso y a costa de una mayor incertidumbre sobre los costos.
Estos dos últimos puntos son, justamente, las mayores desventajas que tiene este tipo de contratación; es decir, la pérdida de control del dueño sobre el diseño y la construcción. Para mitigar los riesgos de esta situación el dueño se puede asesorar de un consultor independiente para establecer unos parámetros mínimos para el diseño y limites para los costos.
Otros sistemas de contratación
Gráfica No 4. Otros sistemas de contratación
Más recientemente se han venido implementando variantes del sistema DC, tales como el sistema Llave en Mano –LLM- (Turn-Key –TKY-), el sistema Diseño- Construcción-Operación -DCO- (Design-Build-Operate –DBO-) y el sistema Construcción-Operación-Transferencia (COT), más conocido por sus siglas en ingles BOT –Build-Operate-Transfer- Estos sistemas de contratación se enfocan en el concepto de combinar las distintas fases de desarrollo del proyecto en un contrato que va más allá del diseño y construcción de la obra, incluyendo otros servicios como la financiación y la operación y el mantenimiento, como se muestra en la gráfica No 4
46 CONSEJO DE ESTADO.-Sala de lo Contencioso Administrativo. Radicación No 12513 de julio 2000
Fases del proyecto
Diseño Construcción Operación
Alcance del trabajo
Tipo de Financiación Corto Plazo Largo Plazo
Sistema De Contratación
Contratación Llave Mano
Mantenimiento
Diseño-Construcción-Operación Construcción-Operación-Transferencia
Sistema Llave en Mano –LLM-
-Turn-Key –TKY-
El sistema Llave en Mano (LLM) es una ampliación del sistema de contratación DC, en el cual además del diseño y construcción se incluye la consecución de la financiación del proyecto a corto plazo.
Sistema Diseño-Construcción-Operación -DCO-
-Design-Build-Operate –DBO-
El sistema Diseño-Construcción-Operación (DCO) es una extensión, a su vez, del sistema Llave en Mano, donde además se incluye la Operación & Mantenimiento por un periodo de tiempo determinado.
Sistema Construcción-Operación-Transferencia (COT)
–Build-Operate-Transfer- BOT-
El sistema Construcción-Operación-Transferencia (COT) es a su vez una extensión del modelo DCO donde se incluye la financiación a largo plazo. (Instituto de Desarrollo Urbano –IDU- versus Sociedad World Parking S.A.47)
La estructura para los proyectos con sistemas de suministro LLM, DCO y COT, como se muestra en la gráfica No 5, pueden ser representados de forma similar como el sistema DC, adicionando los nuevos participantes involucrados, como son Operadores, Mantenedores o financistas.
Gráfica No 5. Estructura del proyecto para los sistemas DC alternos
Análisis de las relaciones entre los actores de acuerdo con los sistemas de suministro.
La forma como los participantes de un proyecto se relacionan tiene que ver con el sistema de contratación que se utilice. Dependiendo de él los participantes se relacionan formalmente, cuando los une una obligación contractual, o informalmente –solo de comunicación- cuando, aunque no tienen una obligación contractual, si tienen una
47 CONSEJO DE ESTADO.-Sala de lo Contencioso Administrativo. Radicación No 11001-03-26-000-1999-
9090(19090) de agosto 2001
Dueño del Proyecto
Diseñador Contratista
Sub-contratista Sub-contratista Sub-contratista
Operador Mantenedor Financista
obligación moral al estar trabajando para un mismo fin. Los participantes también se pueden relacionar internamente en cuyo caso el vínculo puede ser laboral o contractual. Considerando los roles, responsabilidades y relaciones de los participantes, en la tabla No 2 se han ilustrado los diferentes tipos de relaciones que se dan entre la mayoría de los participantes en los cuatro sistemas de suministro.
Las relaciones para un mismo participante pueden ser distintas dependiendo del sistema. Por ejemplo, la relación entre el GP y los Contratistas pasa de ser una relación informal –de comunicación- a una relación contractual, cuando el dueño traspasa su riesgo al GP, caso en el cual este tomara el rol de GPR. De otro lado, los roles e intereses también pueden diferir significativamente. Por ejemplo, uno de los principales intereses del Arquitecto/Ingeniero en el contrato DOC es el de proteger sus intereses y los del dueño, mientras que en el contrato DC, el rol es completamente opuesto, ya que ahora como colaborador del contratista, debe procurar el mayor rendimiento posible para el equipo, yendo, incluso, en contra de los intereses del mismo dueño.
Las relaciones entre el GP y el Arquitecto/Ingeniero también muestran la diferencia entre los dos sistemas de gerencia de Proyecto que se han revisado. En el AGP, ambos el GP y el Arquitecto/Ingeniero sirven al dueño como agentes y trabajan en colaboración con él, mientras que bajo el sistema GPR en la práctica aparecen defendiendo intereses diferentes, pudiendo llegar a existir entre ellos relaciones adversas.
Tabla No 2 Relación entre los participantes de acuerdo con el sistema de Contratación
Independiente de lo anterior, es necesario puntualizar que los roles y posiciones definitivos de cada participante estarán regulados por el tipo de contrato que cada uno acuerde antes del inicio del proyecto, lo cual puede llevar a tener una gama de intereses y posiciones muy variadas, que conducirán a tener un sistema de relaciones extremadamente complejo.
Conocer el alcance de las relaciones, roles y responsabilidades es una importante ayuda para los participantes del proyecto, con el fin de evitar comportamientos o acciones que pueden conducir a malos entendidos o incluso a conflictos, especialmente en los
D Duueeññoo // A Arrqquuiitteeccttoo && I Innggeenniieerroo D Duueeññoo // C Coonnttrraattiissttaa A Arrqquuiitteeccttoo&& i innggeenniieerroo// C Coonnttrraattiissttaa D Duueeññoo // G GPP G GPP // A Arrqquuiitteeccttoo && i innggeenniieerroo G GPP // C Coonnttrraattiissttaa D DOOCC A AGGPP G GPPRR D DCC
Contractual Contractual Comunicación
Contractual Contractual Contractual Comunicación Comunicaci
Contractual Contractual Comunicación Int-Contract
proyectos de gran escala, donde algunos de los participantes pueden tener diferentes contratos y por consiguiente tener varios comportamientos dentro de un mismo proyecto.
Con respecto a lo anterior, algunos estudios de comportamiento organización en los Estados Unidos demuestran que solo existe un 35% de coincidencia entre lo que los jefes esperan que los empleados hagan y lo que estos últimos piensan que deberían hacer. Esto puede aplicarse directamente a los dueños y sus relaciones con los contratistas y a las