La evaluabilidad de las políticas de Cooperación al Desarrollo: problemas específicos

Una vez apuntados los rasgos principales que condicionan el tratamiento de las políticas de cooperación como políticas públicas, plantearemos en este apartado otros aspectos de las mismas que afectan asimismo a su evaluabilidad, y que cuestionan en parte el propio enfoque de la evaluación a la hora de examinar el alcance o la bondad de las políticas.

En efecto, la puesta en marcha de un proceso de evaluación requiere considerar algunos aspectos de la misma que inciden de manera especial en las posibilidades de llevarla adelante, e incluso en su propia viabilidad. El conjunto de elementos que condicionan las posibilidades de que una política pública pueda ser evaluada son los que determinan su evaluabilidad. Se trata de circunstancias que afectan tanto al objeto de evaluación como al contexto en el que ésta se pretende llevar a cabo, y que se refieren a temas como la bondad y calidad del diseño, los datos disponibles, o la disposición de los evaluados de cara a introducir modificaciones y/o mejoras.

De manera general, la evaluabilidad puede definirse como “el análisis previo de la conveniencia de realizar la evaluación posterior de una intervención pública, valorando la existencia de las condiciones óptimas para llevarla a cabo y proponiendo las mejoras necesarias que preparen a dicha intervención para ser evaluada” (INAP, 2008: 9). Sin embargo, la evaluabilidad no opera necesariamente como una referencia o una limitación absoluta –en el sentido de imposibilitar la realización de cualquier tipo de evaluación– sino que, en general, representa una cuestión relativa, que viene a determinar el alcance y el tipo de la evaluación o análisis que es posible llevar a cabo. Por ello, resulta del máximo interés identificar, con la mayor precisión posible, aquellos factores que inciden en la evaluabilidad, ya que de ellos dependerá tanto la opción por un tipo u otro de enfoque, como la metodología a utilizar.

Uno de los problemas principales que inciden sobre este asunto, es el relativo a la prioridad otorgada normalmente a la evaluación de resultados y/o a la evaluación de impacto, en detrimento del tratamiento dado al diseño o a la gestión. Ello puede verse, por ejemplo, en la Metodología de Evaluación de la Ayuda Exterior de la Unión Europea (Comisión Europea, 2006), pese a que en la misma se reconoce y analiza la existencia de diferentes tipos de intervenciones en materia de Cooperación al Desarrollo que van desde las más específicas y puntuales –proyectos– hasta las más complejas, pasando por los programas como eslabón intermedio, lo que repercute en las preguntas de investigación y el método de evaluación, que pueden variar en

función del grado de complejidad. Ello ha derivado en un menor desarrollo de metodologías orientadas a evaluar estos últimos aspectos –diseño y gestión– lo que es relevante cuando hablamos de políticas y no de intervenciones concretas. Un aspecto importante recogido en este mismo documento es la consideración de que las intervenciones complejas –que agrupan intervenciones heterogéneas pero complementarias al servicio de un objetivo común– no pueden ser evaluadas como suma ni como síntesis de las evaluaciones de sus distintos componentes (Comisión Europea, 2006).

Lo anterior afecta directamente al problema suscitado en la elaboración de metodologías para el análisis y evaluación de una política pública –como es el caso de la Cooperación al Desarrollo– que se expresa en muy diferentes actuaciones concretas –proyectos y programas– llevados a cabo además en realidades muy diversas. En efecto, cuando hablamos de proyectos o de políticas nos referimos a dos cosas muy diferentes para las que los resultados adquiere connotaciones distintas. Como señala Feinstein “la política podría fracasar aun si los programas y proyectos con ella relacionados hubieran sido exitosos” (Feinstein, 2007: 26), lo que limita considerablemente las posibilidades de utilizar los enfoques de evaluación de proyectos para acometer el análisis de las políticas de cooperación.

En el caso español, el Manual de Gestión de Evaluaciones de la Cooperación Española (MAEC, 2007) se plantea como objetivo principal el incremento de la calidad de la ayuda, mediante la valoración del diseño, la aplicación, los resultados y los efectos de la Política de Cooperación, adoptando en consecuencia un punto de vista amplio, que sugiere la necesidad de entender la evaluación como un proceso, y como parte constituyente del ciclo integrado de la política pública de desarrollo en el que, junto al seguimiento, retroalimenta el proceso de planificación, y facilita un progresivo y continuo análisis de la calidad de la AOD. Sin embargo, lo cierto es que, a la hora de proponer instrumentos de evaluación, las políticas se mantienen en segundo plano, adquiriendo todo el protagonismo los proyectos o programas específicos (Unceta et al., 2010).

De manera más general, y volviendo al tema de la evaluabilidad, el mencionado Manual (MAEC, 2007) considera que la misma depende de tres factores principales: a) La calidad de la planificación, considerándose que cuanto más imperfecta sea la planificación y peor definidos estén los objetivos más dificultades existirán para realizar la evaluación; b)La existencia y disponibilidad de información, subrayándose a este respecto que la ausencia de información en cantidad y calidad suficiente, la falta de sistematización, de homogeneidad y fiabilidad de los datos, etc. constituyen obstáculos importantes para llevar a cabo la evaluación; y c) La implicación de los actores y el contexto sociopolítico, señalándose que la predisposición a colaborar de

los “evaluados” constituye asimismo un factor importante a la hora de poder o no –y hasta donde– llevar a cabo la evaluación.

En un próximo apartado (2.4.3) examinaremos estos tres aspectos refiriéndolos al contexto específico de las políticas de cooperación de las CC.AA. españolas.