CAPÍTULO 1: La Cooperación Descentralizada: teoría y práctica
1.2. La Cooperación Descentralizada: Un concepto de perfiles difusos
1.2.2. Los sujetos y los actores de la Cooperación Descentralizada
Además del asunto ya señalado de los ámbitos territoriales o niveles administrativos en los que se expresa la Cooperación Descentralizada, otra cuestión de gran importancia atraviesa buena parte de los debates y análisis sobre el significado de este tipo de cooperación. Nos referimos a los actores, a las instituciones, entidades y agentes sociales que participan y son protagonistas de la Cooperación Descentralizada. Aunque, como veremos a continuación, las posibles respuestas a este interrogante son variadas, podemos considerar la existencia de dos aproximaciones principales al tema: por un lado, las que vinculan este fenómeno a las acciones llevadas a cabo directamente por las administraciones públicas (regionales, provinciales, locales u otras), y por otro aquellas que incluyen al conjunto de agentes públicos o privados de la sociedad local que participan en dichas actividades (Hafteck, 2003; Martínez y Sanahuja, 2009). Esta segunda aproximación vendría a agrupar de alguna forma bajo el paraguas de la Cooperación Descentralizada a todos aquellos esfuerzos desplegados al margen de las políticas bilaterales o multilaterales con independencia de que en las mismas tengan un mayor o menor protagonismos las administraciones públicas.
La primera de las dos acepciones señaladas, algo más restrictiva, es sin embargo más operativa desde el punto de vista analítico ya que delimita con mayor precisión el campo de estudio. En este sentido, la noción de Cooperación Descentralizada como expresión de proyectos y programas específicamente vinculados a las administraciones territoriales se relaciona con la idea de cooperación directa, impulsada y llevada a cabo desde las instituciones (regionales, provinciales o locales) la cual se realiza normalmente con administraciones homólogas de los países considerados receptores. Este tipo de cooperación tiende a basarse normalmente en la puesta en juego de los propios recursos de las administraciones territoriales y en algunos países europeos constituye la expresión más común de la Cooperación Descentralizada, especialmente en el ámbito municipal. Dentro de ella, los hermanamientos entre ayuntamientos son uno de los instrumentos que sirven de base para la misma (Jones y Blunt, 1999; Bontenbal, 2009a y 2009b; Janssens, 2010).
Sin embargo, la aproximación más extendida es aquella que entiende la Cooperación Descentralizada como aquella en la que participa una amplia variedad de actores tanto públicos como privados. Es el caso de la propia Comisión Europea para la que los protagonistas de la Cooperación Descentralizada son los “poderes públicos locales, organizaciones no gubernamentales, organizaciones de pueblos indígenas, agrupaciones profesionales y grupos de iniciativas locales, cooperativas, sindicatos, organizaciones de mujeres o de jóvenes, organizaciones e instituciones de enseñanza, culturales y de investigación, iglesias y todas las asociaciones no gubernamentales que puedan aportar su contribución al desarrollo” de dentro y fuera de la Comunidad que desempeñan dicha contribución (Comisión Europea, 2002: artículo 3). Dentro de esta visión se contempla la participación de todas las organizaciones locales presentes en el territorio, tanto públicas como privadas, lo que afecta a agentes económicos y sociales, instituciones de enseñanza, sindicatos, asociaciones no gubernamentales, u otros organismos implicados en esta tarea (Del Huerto, 2005; Ruiz Seisdedos, 2008a).
Una aproximación al debate sobre los actores que protagonizan la Cooperación Descentralizada es la que realiza Del Huerto, quien plantea tres escenarios posibles (Del Huerto, 2005). En primer lugar, la ya mencionada delimitación más estricta en el que las administraciones públicas serían los únicos actores protagonistas (tanto en el Norte como el Sur); en segundo lugar, y en el otro extremo, estaría la asunción de todos los agentes locales, públicos y privados (siempre que no formen de la Administración Central) como parte integrante de la Cooperación Descentralizada; y por último, una forma mixta de entenderla, que se basaría en la implicación de las administraciones públicas locales en los países del Norte, y en la participación, no sólo de la administración local sino igualmente la de las asociaciones de la sociedad civil, en los países del Sur.
Sin embargo, no es posible analizar la cuestión de los actores que participan en la Cooperación Descentralizada sin hacer mención al tema de la financiación, especialmente cuando la misma se estudia desde la perspectiva de los países donantes. En efecto, como ha sido frecuentemente señalado, gran parte de las acciones de cooperación impulsadas en los ámbitos subestatales son financiadas por las administraciones públicas territoriales pero ejecutadas por muy diferentes entidades y asociaciones locales. En este sentido, se plantea la necesidad de diferenciar entre los protagonistas de las acciones y los promotores de las mismas (Del Huerto, 2005). Como veremos más adelante, en algunos países europeos – significativamente en España– si bien son las administraciones públicas las que financian la práctica totalidad de la Cooperación Descentralizada, la misma es gestionada principalmente por las ONGD y otras organizaciones de la sociedad civil. Sin embargo, el carácter público de dicha financiación resulta determinante a la hora de
delimitar el análisis de la Cooperación Descentralizada, la cual ha merecido diversas denominaciones como acepciones como Cooperación al Desarrollo pública (Malé, 2008) o Cooperación Oficial Descentralizada (Ruiz Seisdedos, 2008a). La OCDE por su parte, distingue entre ayuda desplegada por los gobiernos locales (aid extended by local governments) para referirse a las administraciones públicas descentralizadas, diferenciándola de la idea de Cooperación Descentralizada más amplia (decentralised aid o decentralised co-operation), la cual incluye la ayuda de las organizaciones no gubernamentales y otros actores de la sociedad civil tal y como se ha señalado anteriormente (CAD/OCDE, 2005a).
Para Del Huerto (2005) esta característica de la Cooperación Descentralizada representa una diferencia importante respecto de la cooperación impulsada por los gobiernos centrales. En el caso de los entes territoriales, las administraciones actúan en ocasiones directamente con sus contrapartes, pero muchas veces lo hacen por medio de la sociedad civil y sus asociaciones, participando en el diseño o siendo éstos los gestores de la política de alguna manera (Noferini, 2010).
Ahora bien, si el ámbito de la Cooperación Descentralizada directa está claramente delimitado, refiriéndose a las administraciones públicas territoriales y los organismos dependientes de las mismas, no ocurre lo mismo cuando se analiza la cooperación llevada a cabo a través de entidades sociales de carácter privado. Ello tiene que ver principalmente con el protagonismo casi exclusivo que hasta tiempos recientes han tenido las ONGD como asociaciones específicamente orientadas al trabajo en cooperación, el cual sin embargo ha comenzado a ser cuestionado con la irrupción de otros actores. Entre los que han sido más estudiados podríamos citar las universidades (Arias et al., 2006; Unceta, 2007), los sindicatos (Manzanares et al., 2007), las organizaciones de mujeres (Murguialday, 2005), o los movimientos sociales con carácter más general (Ceceña et al., 2012; Fernández et al., 2013; Martínez y Casado, 2013). Mención aparte merece la participación de las organizaciones con fines de lucro, tema especialmente controvertido como ha sido subrayado en diferentes trabajos (Ramiro y Pérez, 2011; Romero y Ramiro, 2011).
El mayor o menor protagonismo de unos y otros actores, públicos y privados, en la Cooperación Descentralizada, constituye un aspecto muy relevante del debate ya que, como veremos más adelante, afecta a la propia concepción de la misma y a la manera en que la misma se planifica y gestiona. En el caso español, ello tiene que ver, por un lado, con el escaso liderazgo ejercido por algunas administraciones que se han limitado a ejercer de financiadores. Y por otro lado se encuentra relacionado con el gran peso ejercido por las ONGD que, en su momento, lograron movilizar a buena parte de la opinión pública en favor de la implicación en la cooperación de las instituciones locales y que, con posterioridad, han tenido un gran protagonismo dentro de la misma. Ahora
bien, lo anterior ha influido en la desigual participación de unos y otros actores. A este respecto, Martínez y Sanahuja (2012) resaltan las dificultades mostradas en la práctica por la Cooperación Descentralizada para incorporar a la misma a potenciales actores (universidades, medios de comunicación, mancomunidades de servicios, etc.) como consecuencia de un modelo de gestión inducido muchas veces desde la demanda generada por las ONGD.
Como resumen de lo señalado en este apartado cabe decir que no existe una única forma de entender la Cooperación Descentralizada en lo que se refiere a sus protagonistas. En ocasiones se refiere a las actividades desempeñadas directamente por las administraciones públicas territoriales pero generalmente se extiende al conjunto de proyectos y programas impulsados o financiados por ellas, con independencia de quien las lleve a cabo. Ello es especialmente relevante para el caso de las CC.AA. españolas, objeto específico de nuestra investigación.