LOS ESTADOS DE EXCEPCIÓN EN COLOMBIA
2 EL ESTADO DE EXCEPCIÓN EN COLOMBIA
2.2 ESTADOS DE EXCEPCIÓN EN LA CONSTITUCIÓN DE 1886 1 De 1886 a
Un rasgo característico de la historia política y jurídica colombiana de la segunda mitad del siglo XX fue el uso y abuso del estado de excepción como institución constitucional, lo que generó que el ejecutivo terminare, no en pocas ocasiones, investido de facultades legislativas con las que intervenía el sistema penal.157
155 Aunque el acentuado federalismo de la denominada Constitución de Rionegro debilitó al Presidente de la Unión (con un periodo presidencial de 2 años) frente a los presidentes de los “Estados soberanos”, muchas veces verdaderos caudillos en su región.
156 MONTOYA MEDINA, Luis Eduardo. La excepción se hace regla. Bogotá: Grupo Editorial Ibáñez. 2011., p. 40.
157 Cfr. GARCÍA VILLEGAS, Mauricio, Et al. ¿Controlando la excepcionalidad permanente en
Colombia? Una defensa prudente del control judicial de los estados de excepción. Bogotá: Dejusticia. 2005, pp. 7-8: “El estado de excepción se convirtió, por lo menos hasta 1991, en un instrumento ordinario de la política gubernamental. He aquí cuatro indicaciones de esta anomalía: (1) la excepción era casi permanente. Así, por ejemplo, en los 21 años transcurridos entre 1970 y 1991, Colombia vivió 206 meses bajo estado de excepción, es decir, 17 años, lo
Si bien es cierto el objeto del presente escrito no es efectuar un recuento histórico detallado de los estados de excepción, si consideramos que es pertinente recordar que durante la Constitución de 1886, y teniendo como contexto la violencia, la declaratoria de estado de sitio fue prácticamente una política de orden público que pretendía superar ese entorno de anormalidad. Desafortunadamente, no fueron pocas las ocasiones en las que para superar la crisis que había originado la excepcionalidad, se terminaba profiriendo decretos que alteraban principios básicos del sistema penal moderno como la afectación del juez natural, la posibilidad de juzgamiento de civiles por autoridades militares y la creación de tipos penales.
La Constitución de 1886 reglaba en los artículos 121 y 122 los denominados estados de sitio y de emergencia económica: El primero, tendiente a conjurar una situación de perturbación grave del orden público proveniente de guerra exterior o de una conmoción interior. El segundo, se refería a una situación en la que se debía afrontar unos hechos “que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico o social del país o que constituyan también grave calamidad pública”158 . No obstante, hay que reconocer que la reglamentación de los estados excepcionales en vigencia de la Constitución de 1886 no fue, sin embargo, uniforme durante su vigencia.
cual representa el 82% del tiempo transcurrido. Entre 1949 y 1991 Colombia vivió más de treinta años en estado de sitio. (2) Buena parte de las normas de excepción las ha legalizado el Congreso, lo que ha convertido al Ejecutivo en un legislador de hecho. (3) Hubo períodos en los cuales se impusieron profundas restricciones a las libertades públicas, a través, por ejemplo, de la justicia militar para juzgar a los civiles. Según Gustavo Gallón (1979), a finales de 1970, el 30% de los delitos del Código Penal eran competencia de cortes marciales. (4) La declaratoria y el manejo de la excepción desvirtuaban el sentido y el alcance de las normas constitucionales sobre la materia, debido a la ausencia total de un control político y jurídico. Al finalizar este período, en 1991 se promulga la Constitución actual, con la cual, por primera vez en la historia del país, se imponen claras restricciones a esta práctica.”
En la versión original de la Carta, manteniendo la línea ya descrita en la primera fase de vida republicana, sólo se contaba con la posibilidad de declarar “el estado de sitio” y no así la emergencia económica o social159.
La disposición fue el producto de un debate en torno a dos ponencias: La del proyecto original, defendida por Miguel Antonio Caro, que hacía una distinción “entre la legalidad marcial y la propia de los tiempos de paz desplazada por aquella”160, otorgándole unas potestades mayores al Presidente de la República. La segunda, defendida por José María Samper, que propugnaba por la limitación de poderes del ejecutivo, independientemente de la situación generadora de la excepcionalidad. A la postre esta última tesis fue la que se impuso161.
Estimamos que el exceso de facultades excepcionales se debió en buena parte al precario control judicial162 y político163 sobre los decretos legislativos que tuvo en un comienzo la Constitución, así como unas restricciones referidas tan
159 El artículo 122 de la Constitución se refería a la responsabilidad limitada del jefe del ejecutivo y en modo alguno se aludía a potestades extraordinarias por afectación que pusiere en riesgo el orden económico o social.
160 MONTOYA MEDINA, Luis Eduardo. Óp. Cit., p.42.
161 Cfr. COPETE LIZARRALDE, Álvaro. Lecciones de derecho constitucional colombiano:
Apuntes de clases. Bogotá: Universidad Nacional. 1973., pp. 187-190.
162 De hecho, conforme a lo preceptuado por el original artículo 151, numeral 4, de la Constitución de 1886 sólo se ejercía control de constitucionalidad si lo solicitaba el propio gobierno nacional. Evidentemente, siendo el ejecutivo el autor de las disposiciones que entrarían eventualmente bajo la respectiva revisión de la Corte Suprema, resultaba muy probable que esta no se refiriese al tema. (Artículo 151.- Son atribuciones de la Corte Suprema:…4. Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de actos legislativos que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales”).
163 En la práctica la única intervención del Congreso era a través de la reglamentación legal en torno a las facultades que puede asumir el Presidente; sin embargo, esta disposición legal no se adoptó en parte porque se estimaba que envolvía una contradicción de la figura de excepcionalidad en tanto que era el presidente quien estaba encargado de la preservación del orden público y era quien debía adoptar las medidas que resultaren necesarias para restablecerlo. (cfr. COPETE LIZARRALDE, Álvaro. Óp. Cit. P. 192).
sólo al concepto de “derecho de gentes” (versión original del artículo 121 constitucional164).
El mencionado exceso de facultades llevó a que se reconozca la génesis de la justicia penal de excepción en Colombia en el gobierno de Rafael Núñez y, específicamente, con la promulgación de la Ley 61 de 1888 conocida como Ley de los Caballos165. Obsérvese que en principio, resultaría incongruente lo expresado, en tanto que si se trata de una ley, creada por ende por el órgano legislativo ordinario, no se entendería porqué puede tomarse la misma como antecedente histórico de un régimen excepcional que se caracteriza, precisamente, por otorgar facultades extraordinarias, entre ellas la legislativa, al ejecutivo. No obstante lo anterior, debe hacerse una breve reseña histórica que permita entender la primera afirmación de este párrafo.
La Constitución de 1886 se promulga luego de una guerra civil166, y con la clara intención de romper con el orden constitucional anterior, por lo que se formula
164 “Artículo 121.- En los casos de guerra exterior, o de conmoción interior, podrá el Presidente,
previa audiencia del Consejo de Estado y con la firma de todos los Ministros, declarar turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella.
Mediante tal declaración quedará el Presidente investido de las facultades que le confieran las leyes, y, en su defecto, de las que le da el Derecho de gentes, para defender los derechos de la Nación o reprimir el alzamiento. Las medidas extraordinarias o decretos de carácter provisional legislativo que, dentro de dichos límites, dicte el Presidente, serán obligatorios siempre que lleven la firma de todos los Ministros.
El Gobierno declarará restablecido el orden público luego que haya cesado la perturbación o el peligro exterior; y pasará al Congreso una exposición motivada de sus providencias. Serán responsables cualesquiera autoridades por los abusos que hubieren cometido en el ejercicio de facultades extraordinarias.”
165 Llamada así porque su origen fue un incidente con caballos (que aparecían con su cola cortada) que tuvo lugar en el departamento del Cauca y que fue interpretada como la evidencia de la existencia de una “horda de bandidos”. Sobre el particular resulta interesante consultar ADARVE CALLE, Lina. La ley de los caballos de 1.888: entre la búsqueda del “orden” y la construcción de un enemigo. En: Revista Nuevo foro penal. Volumen 7. N°. 78 Medellín: Universidad EAFIT. Enero-junio de 2012. pp. 146-168.
166 El siglo XIX colombiano se caracterizó por unas permanentes guerras civiles. En 1885 un grupo de liberales radicales, que defendían el ideario de la Constitución de Rionegro de 1863 se levantaron en armas contra el gobierno de Rafael Núñez que representaba lo que se denominó “la Regeneración” que estaba integrada por algunos que se conocían como liberales independientes, como el propio Núñez, y el partido conservador encabezado por Miguel
un excesivo centralismo, en contraposición al federalismo de la Constitución de 1863. Al año siguiente se expide la Ley 153 de 1887 que contemplaba entre sus artículos una disposición del siguiente tenor:
“Artículo 6. Una disposición expresa de ley posterior a la Constitución se reputa constitucional, y se aplicará aun cuando parezca contraria a la Constitución. Pero si no fuere disposición terminante, sino oscura o deficiente, se aplicará en el sentido más conforme con lo que la Constitución preceptúe.”
Obsérvese que este precepto resultaba, desde la idea de primacía constitucional, técnicamente absurdo, pues en la práctica permitía que una ley tuviere materialmente rango constitucional.
“Eso equivalía ni más ni menos, a dejar libre una puerta falsa en el sendero de las modificaciones de la norma fundamental. La ley ordinaria podía, en el hecho, realizar un cambio, puesto que sus cláusulas eran obligatorias aunque aparecieran en contradicción con el supremo estatuto. Quedaba este condenado a la flexibilidad que amparada en el sofisma y escudada en el espíritu de partido, desquiciaba el principio de razonable rigidez y permanencia que todo constituyente ha de darle a su obra, de largas proyecciones hacia futuro y de supremacía en el orden jurídico.167”
De hecho, la práctica de invertir el orden jerárquico de las normas no resultaba tan exótica en la Colombia de fines del siglo XIX. Así, un repaso al texto del
Antonio Caro. Precisamente, en septiembre de 1885 luego de conocerse la derrota liberal en la batalla de la Humareda, el presidente Núñez exclamó: “La Constitución de Rionegro ha dejado de existir” y se convoca a un Congreso de delegatarios que fue el redactor de la Constitución de 1886. Cfr. MELO, Jorge Orlando. La Constitución de 1886. En: Nueva Historia de Colombia. Bogotá: Editorial Planeta. Volumen III. 1989.
167 PÉREZ, Francisco de Paula. Derecho Constitucional colombiano. Bogotá: Editorial Lerner. 1967, p. 440.
artículo L transitorio de la Constitución de 1886168 indicaba que aquellas disposiciones proferidas por el Presidente con fuerza de ley anterior a la promulgación de la entonces nueva Carta, mantenían su vigencia aun cuando resultaren contrarias al novel marco normativo y hasta tanto no resultaren expresamente derogados.
En este contexto entonces se entiende que al promulgarse la Ley 61 de 1888169 se estuviere creando un marco normativo de excepción que fue utilizado, ¡y de qué manera! Para crear normas de claro contenido penal, modificando el régimen procesal aplicable y las sanciones que se derivaban de comportamientos que eran catalogados como lesivos del orden público, pero que en el fondo no eran más que manifestaciones de contradictores políticos.
“La ley solicitada por Rafael Núñez fue expedida y se convirtió́ en el más
eficaz de los instrumentos, para cometer todo tipo de arbitrariedades contra los opositores al régimen de la Regeneración. La Ley de los Caballos fue usada para muchos y variados asuntos, principalmente, para
168 “Artículo L.- Los actos de carácter legislativo expedidos por el Presidente de la República
antes del día en que se sancione esta Constitución, continuarán en vigor, aunque sean contrarios a ella, mientras no sean expresamente derogados por el Cuerpo Legislativo o revocados por el Gobierno”.
169 El texto completo de la norma es el siguiente: “Ley 61 de 1888 (25 de mayo).Por la cual se
conceden al presidente de la República algunas facultades extraordinarias. Art. 1o. Facúltese al Presidente de la República: 1°. Para prevenir y reprimir administrativamente los delitos y culpas contra el Estado que afecten el orden público, pudiendo imponer, según el caso, las penas de confinamiento, expulsión del territorio, prisión ó pérdida de derechos políticos por el tiempo que crea necesario. 2°. Para prevenir y reprimir con iguales penas las conspiraciones contra el orden público y los atentados contra la propiedad pública o privada que envuelvan, á su juicio, amenaza de perturbación del orden ó mira de infundir terror entre los ciudadanos; y 3°. Para borrar del escalafón á los militares que, por su conducta, se hagan indignos de la confianza del Gobierno á juicio de aquel Magistrado .Art. 2°. El Presidente de la República ejercerá el derecho de inspección y vigilancia sobre las asociaciones científicas é institutos docentes; y queda autorizado para suspender por el tiempo que juzgue conveniente, toda Sociedad ó Establecimiento que bajo pretexto científico ó doctrinal sea foco de propaganda revolucionaria ó de enseñas subversivas. Art. 3°. Las providencias que tome el Presidente de la República en virtud de la facultad que esta Ley le confiere, deberán para llevarse á efecto ser definitivamente acordadas en el Consejo de Ministros. Art. 4°. Las penas que se apliquen de conformidad con esta ley no inhiben á los penados de la responsabilidad que les corresponda ante las autoridades judiciales conforme al Código Penal. Art. 5°. La presente ley caducará el día en que el Congreso de la República expida una Ley sobre alta policía nacional”.
librarse de los “enemigos” políticos del gobierno de Miguel Antonio Caro, quien no sólo mandó a ejecutar reos para intimidar a la población, también
la utilizó para desterrar del país a aquellos que, por su posición política y social, no podía mandar a ejecutar tan fácilmente…
...el vicepresidente Miguel Antonio Caro, encargado de la dirección del
poder Ejecutivo nacional, no solo utilizó la herramienta legal que ya tenía –
Ley de los Caballos- sino que además no dudó en declarar el estado de
sitio en la ciudad de Bogotá y expidió el Decreto número 389, en el cual
dispuso que el orden en la ciudad se conservaría militarmente y prohibió́ la
reunión pública de cinco o más ciudadanos, “así́ como la circulación de
publicaciones de todo género sin el previo pase del ministerio de gobierno”; además se ordenaba que las contravenciones a este decreto y los ataques a domicilios de particulares, de empleados y a los edificios públicos serían juzgados y castigados militarmente170.
Nótese cómo el Ejecutivo aprovechó el momento y limitó, aún más, los
derechos y las garantías de los ciudadanos desde el punto de vista penal
(derecho al juez natural -civiles juzgados por civiles- y derecho a juicio
justo), censuró algunos periódicos e impuso la censura previa a la prensa
en general.
Después de las protestas, fueron detenidas aproximadamente 400 personas171, sin juicio previo ni defensa. El representante del poder Ejecutivo les impuso como pena el extrañamiento a la Isla de San Andrés, hasta nueva orden del gobierno; y a los cómplices “el extrañamiento de la capital de la República con destino a permanecer en los lugares que les señale el Poder Ejecutivo por el tiempo que se juzgue necesario172”.
170Diario Oficial, N°. 9047, Bogotá, 17 de enero de 1893, p. 76. El estado de sitio fue levantado
el 24 de febrero de 1893, mediante el Decreto 494. Diario Oficial, N°. 9086, 25 de febrero de
1893, p. 253.
171 Cfr. AGUILERA PEÑA, Mario. Insurgencia urbana en Bogotá. Motín, conspiración y guerra
civil, 1893- 1895. Bogotá: Instituto colombiano de Cultura. 1997, p. 85.
La habilitación al ejecutivo a legislar en materia penal de la forma como se hizo durante esa última década del siglo XIX resultaba cuestionable jurídicamente. Si bien es cierto que en virtud de la ya citada norma de la Ley 153 de 1887 se presumía la disposición ajustada a la Carta, era evidente que la posibilidad de privar de la libertad sin proceso previo, la fijación de penas ex post resultaban incompatibles con el debido proceso en general y con el principio de legalidad en particular. De ahí, que con el tiempo se escucharon voces en contra de esas potestades exorbitantes del ejecutivo, incluso entre miembros respetados del partido político en el poder.173 Dichas críticas fueron determinantes para su derogación mediante la Ley 18 de 1898 y, posteriormente, para derogar también el artículo 6 de la citada Ley 153 de 1887 por medio del artículo 40 del Acto Legislativo 03 de 1910.174
2.2.2 De 1910 a 1953
La reforma constitucional de 1910 trató de enmendar los excesos cometidos. Para ello, introdujo algunas modificaciones que destacamos:
- La primacía de la norma constitucional175.
173 Así, el líder conservador, senador para la época y posteriormente presidente de la República José Vicente Concha, señalaba: “Castigar a los colombianos, por hechos no definidos en ley preexistente, sin necesidad de imputarles acto alguno, sin hacerlos comparecer ante tribunal competente y sin observar la plenitud de las fórmulas de un juicio”; a
su juicio, esta facultad era la “disposición más despótica, más anticristiana, más salvaje, de la
ley de facultades extraordinarias.”(Cfr. ADARVE CALLE, Lina. Óp. Cit. 164).
174 Nótese cómo la derogatoria del fundamento normativo legal que sirvió de sustento para predicar una aparente constitucionalidad de la Ley de los caballos fue derogada por un acto legislativo, típica disposición de modificación de texto constitucional. A nuestro juicio esto es una muestra más que para esta época el principio de supremacía de la Constitución en Colombia no estaba desarrollado ni comprendido plenamente.
175 Acto Legislativo 03 de 1910. Artículo 40: ”En todo caso de incompatibilidad entre la
- La prohibición de que, vía decreto legislativo, se pudiere derogar la legislación ordinaria176 .
- Expresar que la legislación excepcional se entendía como transitoria177, en tanto que superado el estado de sitio se volvía a la legislación ordinaria.
- La creación de la acción pública de inconstitucionalidad, que se ha calificado como la contribución significativa del derecho colombiano al derecho occidental178. Con soporte en dicha acción, se podía demandar la exequibilidad de “todas las leyes o decretos acusados” ante la Corte Suprema de Justicia179. Pese a lo anterior, lo cierto era que la excesiva prolongación de la excepcionalidad terminó por desbordar en demasía tal carácter transitorio de las normas que llegaron a ser incluso permanentes con la promulgación de leyes ordinarias que recogían los decretos legislativos.
En la reforma constitucional de 1914180 se incluyó que era menester contar con el concepto previo del Consejo de Estado181 que no resultaba vinculante y que,
176 Acto Legislativo 03 de 1910. Artículo 33: “…El Gobierno no puede derogar las leyes por
medio de los expresados decretos…”
177 Acto Legislativo 03 de 1910. Artículo 33: “…Sus facultades se limitan a la suspensión de las
que sean incompatibles con el estado de sitio. El Gobierno declarará restablecido el orden público tan pronto como haya cesado la guerra exterior o se haya reprimido el alzamiento; y dejarán de regir los decretos de carácter extraordinario que haya dictado”.
178 Cfr. VALENCIA VILLA, Hernando. Cartas de batalla: una crítica al constitucionalismo
colombiano. Segunda Edición. Bogotá: Fondo Editorial CEREC. 1997., p. 149.
179 Acto Legislativo 03 de 1910. Artículo 41: “A la Corte Suprema de Justicia se le confía la
guarda de la integridad de la Constitución. En consecuencia, además de las facultades que le confieren esta y las leyes, tendrá la siguiente: Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los Actos Legislativos que hayan sido objetados como inconstitucionales por el Gobierno, o sobre todas las leyes o decretos acusados ante ella por cualquier ciudadano como