Fallos del sector público

Aunque en los apartados anteriores se ha utilizado la existencia de fallos de mercado como la justificación para la intervención pública en la economía, lo cierto es que dicha forma de intervención también genera, o puede generar, problemas y distorsiones en los mercados. Cuando el Estado (o las autoridades económicas) interviene en la economía para tratar de paliar dichos fallos de mercado surgen debilidades debido al manejo de la información relevante del sector, pudiendo presentar también importantes fallos regulatorios. Son los denominados “fallos del sector público”. De hecho, para algunos autores estos fallos pueden provocar incluso más costes sociales que la existencia de un monopolio, afectando al desarrollo económico (Posner, 1974). En principio, la intervención pública será eficiente si el coste derivado de la existencia de los fallos del mercado excede al coste regulatorio. Para Zárate y Vallés (2006, pág. 212) el volumen y la complejidad de las normas

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aprobadas por los diferentes niveles del Gobierno han alcanzado niveles históricos sin precedentes. Este exceso de regulación ocasiona importantes costes que son difícilmente cuantificables ya que no genera solo costes económicos o de eficiencia, sino que la regulación “también genera importantes desventajas para el Gobierno, los agentes regulados y la sociedad en su conjunto que son difícilmente cuantificables, tales como efectos adversos sobre la flexibilidad y la innovación… e incertidumbre e

incentivos privados que modifican la toma de decisiones”.

La existencia de fallos regulatorios puede derivar de diversas causas, entre ellas, las carencias de conocimiento que las autoridades suelen tener sobre el funcionamiento del sector que deciden regular o el mantenimiento de regulaciones que quedaron obsoletas por distintas razones (cambios en el entorno social y económico; desarrollos tecnológicos; etc.), cuyos efectos reales en beneficio de la sociedad son escasos o negativos, frente a los efectos positivos que podrían derivarse de un retorno a la libre competencia. No hay que obviar, además, que algunas regulaciones nacieron o se pusieron en práctica como consecuencia de razones de carácter político que nada tienen que ver con la competencia ni con el papel de los mercados. A veces, incluso, pueden tener escasa o nula relación con el logro del máximo bienestar de los ciudadanos.

Por tanto, no solo existen fallos de mercado que pueden justificar la regulación, sino que también existen fallos del sector público al aplicar dichas políticas regulatorias que, en definitiva, alejan los resultados derivados de su implementación de los objetivos teóricamente perseguidos por la regulación.

Existen dos corrientes ideológicas que defienden una menor intervención del sector público en la economía bajo el argumento de que dicha intervención no es neutral sino fruto de los objetivos políticos y de las luchas de poder entre los distintos agentes con presencia en un determinado sector. En este sentido, cabe citar la Teoría de los Mercados Contestables y la denominada Escuela de Chicago.

La Teoría de los Mercados Contestables defiende que, incluso en mercados en los que la competencia no es perfecta, la intervención del sector público en su funcionamiento no tiene por qué ser la mejor solución. Esta teoría, desarrollada por Baumol, Panzar, y Willing (1982), se apoya en la idea de que en mercados en los que el nivel de competencia es reducido (o directamente no existe) como los monopolios o mercados oligopolistas, la amenaza de entrada de nuevas empresas será suficiente para que la empresa monopolista se comporte como si actuase en una situación de mercado, y se guie por criterios de eficiencia, por ejemplo disminuyendo los precios hasta el coste marginal, introduciendo mejoras en sus productos, etc.

47 Por su parte, los profesores Stigler y Pelzman son dos de los principales integrantes de la Escuela de Chicago7. Stigler G., (1971) señaló hace ya varias décadas que los políticos necesitan contar con determinados grupos de apoyo para lograr alcanzar el poder. Como consecuencia de ello, si el organismo responsable de la competencia depende directamente del Ejecutivo o de alguno de sus departamentos, existe la posibilidad de que sus actuaciones favorezcan a aquellos grupos privados que más les apoyan para el logro de sus objetivos, dejando a un lado la defensa del interés público. Subyace, por tanto, el concepto de captura del regulador, de forma que éste busque con sus decisiones favorecer de forma sistemática a grupos de interés privado en perjuicio del interés público (Stigler G. , 1971, pág. 3).

Los políticos, responsables del modelo regulatorio, definirán dicha política guiados por la búsqueda de su propio beneficio, entre otros aspectos, la obtención del mayor número de votos. Las empresas reguladas, por su parte, ofrecerán a los políticos “bienes” que pueden resultar atractivos para ellos para tratar de redirigir así la política regulatoria hacia su propio interés. Tal es el caso, por ejemplo, de la financiación de partidos políticos y contribuciones a las campañas electorales, ofrecimiento de puestos de trabajo y responsabilidad en las empresas reguladas, prestigio y apoyo público en sus actuaciones, etc. En consecuencia, los políticos podrán proteger desde el punto de vista de la regulación los intereses de estas empresas interviniendo en el mercado en su beneficio, siempre que el coste político de dicha intervención sea compensado con el beneficio político que obtendrían de las empresas reguladas (Olson, 1991).

En esta misma línea, Peltzman (1976) señala que los grupos de interés más organizados, que habitualmente serán las empresas (como productores de bienes y servicios) se verán más beneficiadas de la regulación que los consumidores (cuyo tamaño y dispersión es mucho mayor). El objetivo de la regulación debería ser, entonces, favorecer una distribución optima ante la presión de los grupos más organizados.

Se concluye así, y con otros ejemplos, que la intervención pública en las economías vía regulaciones no siempre juega realmente en favor del interés público. Lo cual supone, en definitiva, que no se presta el necesario apoyo a la competencia en los mercados, o que incluso determinadas regulaciones se alejan de los objetivos que las justificaban y que, en lugar de solucionar o paliar las deficiencias de mercado que trataba de corregir, genera distorsiones y otros problemas adicionales. En definitiva, como señalaron Koedijk y Kremers (1997), las regulaciones no son, en sí mismas, positivas o negativas para la economía, sino que pueden resultar beneficiosas cuando

7 _{Stigler G., (1988) incluye una recopilación de las principales aportaciones teóricas, así como de}

corrigen los fallos del mercado y favorecen su dinamismo, pero serán perjudiciales cuando sean rígidas y distorsionen el propio funcionamiento del mercado. De hecho, si cambian las circunstancias o aumenta la presión política, puede ocurrir que la regulación que supuestamente tenía que proteger a los trabajadores, consumidores y al medio ambiente, o que tenía que contribuir a la eficacia del mercado, puede sobrepasar sus objetivos y paliar el crecimiento y la innovación, por lo que se convertirá en un aspecto económico negativo. En principio, la intervención del Estado será eficiente si el coste asociado a los fallos de mercado existentes es superior al coste asociado a los fallos regulatorios.

Además, desde un punto de vista teórico, en un sistema competitivo a medida que se va desarrollando el mercado y asegurándose el adecuado funcionamiento del mismo, se irá reduciéndose el peso de la regulación. Sin embargo, Ariño Ortiz G. (2005, pág. 22)8 precisa que “la regulación no va a desaparecer. Como toda restricción o limitación a la libertad de actuación o disposición por los particulares, será siempre necesaria cuando la actividad de un individuo invade los derechos o intereses legítimos de los demás que necesitan ser protegidos. También se justifica cuando hay intereses públicos, comunes, superiores, que no pueden verse satisfechos por la actuación del

mercado: son bienes extramercado”.

En opinión de Sancho (2003), la teoría defendida por la denominada Escuela de Chicago, con Stigler a la cabeza, adolece de ciertas deficiencias. Así, no explica por qué en determinados sectores en los que existe una fuerte concentración no se realiza una regulación favorable a las empresas dominantes y, de hecho, se desarrolla un modelo regulatorio tendente a favorecer la introducción de competencia. Posner (1974, págs. 348-349) también critica esta teoría al señalar que “es aún tan esponjosa que virtualmente cualquier observación puede reconciliarse con ella (...) en el mejor de los casos es una lista de criterios relativos a la predicción de si una industria obtendrá o no una legislación favorable. No es una teoría coherente que ofrezca hipótesis no

ambiguas y por tanto verificables”.