Regulador multisectorial (BNetzA):

En Alemania se ha optado por la creación de un regulador de industrias de red de carácter multisectorial. Dicho regulador ha sido el resultado de un proceso de integración progresiva de las funciones regulatorias de distintos sectores en un mismo organismo. Así, su origen se sitúa en el año 1998, con la liberalización y apertura a la competencia del mercado postal y de telecomunicaciones, que se había iniciado ya en el año 1994 con la privatización de Deutsche Bundespost, y su división en dos entidades Deutsche Post y Deutsche Telekom. La apertura a la competencia hizo necesaria la creación de una autoridad reguladora en materia de Telecomunicaciones y Correos, entonces llamada Autoridad Reguladora de Telecomunicaciones y Correos

(Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post, RegTP), integrando las

funciones hasta entonces desarrolladas tanto por el Ministerio correspondiente como por la Oficina Federal como supervisor de correos y telecomunicaciones.

Más tarde, en el año 2005, se añadieron a los sectores de telecomunicaciones y correos, las funciones de regulación de la electricidad y el gas, y en enero de 2006 se integraron también las del sector ferroviario (eliminándose a la autoridad que a la fecha desempeñaba la tarea regulatoria en esta materia). Se creó así un macro- regulador en materia de infraestructuras de red, el Bundesnetzagentur für Elektizität,

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Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (Agencia federal de redes para

electricidad, gas, telecomunicación, correo y ferrocarriles).

La justificación de dicha transferencia de funciones a una sola entidad58, responden a que todos los mercados fusionados eran antiguos monopolios que fueron abiertos a la competencia, por lo que debía aprovecharse el conocimiento adquirido por RegTP, sobre los sectores de telecomunicaciones y postal cuya regulación se basa en unos mismos principios si bien con las particularidades técnicas propias de cada sector. Este proceso obligó a una reestructuración de las funciones de la existente RegTP para la adecuación de la nueva estructura al aumento de las competencias.

En 2011, BNetzA llevó a cabo una evaluación del resultado del proceso de integración de los sectores de energía y ferrocarril dentro de su organización. De acuerdo con dicha evaluación (PWC, 2012):

 Las competencias multisectoriales refuerzan la independencia del regulador.  Existen cuestiones regulatorias que son comunes en los diferentes sectores

(por ejemplo, la determinación del WACC para el cálculo de la remuneración de las industrias reguladas), lo que favorece el aprovechamiento de sinergias.  Se garantiza coherencia regulatoria en un entorno de creciente convergencia.

BNetzA estima adicionalmente que obutvo un ahorro de costes administrativos del 25% entre 2006 y 2011 gracias a la fusión de los distintos organismos reguladores.

B) Estructura BNetzA:

Cuenta con un presidente, dos vicepresidentes, y un consejo asesor compuesto por 16 miembros de la cámara alta y 16 de la cámara baja. El presidente y los vicepresidentes de BNetzA son nombrados por el Presidente del Gobierno a propuesta del consejo asesor. La duración del cargo del presidente y los vicepresidentes es de 5 años, con posibilidad de renovación.

Por su parte, el consejo asesor del BNetzA, tal y como se establece en el artículo 5 de la Ley de Creación de la Agencia Federal de Redes, está formado por 16 miembros de la Cámara Alta del Parlamento y 16 por parte de la Cámara Baja, y son propuestos por el Parlamento Federal para un periodo de cuatro años. Además de proponer al presidente y vicepresidentes del regulador, sus funciones incluyen el asesoramiento en materias regulatorias. Respecto del sector de telecomunicaciones participa en decisiones específicas como la determinación de las condiciones de uso de

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determinadas frecuencias y la adjudicación del espectro, así como la determinación de las obligaciones del servicio universal, o la revisión ex post de las tasas de acceso. En el sector postal, la cámara se centra en el poder (ex ante y ex post) de autorización de tarifas y el control de las prácticas restrictivas de la competencia, incluyendo la regulación del acceso a la red postal. En el sector energético de la Ley de Energía da a las cámaras correspondientes el poder de decisión sobre cuestiones de acceso general e individual a las redes de electricidad y gas y en las tarifas de red.

El BNetzA cuenta con divisiones especializadas para cada uno de los sectores que regula, que es precisamente uno de los aspectos diferenciadores de este regulador frente a otros comparables a nivel europeo. Las decisiones en materia regulatoria se adoptan además en 9 cámaras o “ruling chambers” especializadas por sector y tipo de asunto. Cada una de ellas está compuesta por un presidente y dos asesores designados por el presidente del órgano regulador y actúan a modo de consejo de carácter especializado y toman decisiones en materias específicas previamente asignadas. Estas decisiones finales de las cámaras sólo pueden ser impugnadas ante los tribunales59.

Existen tres cámaras para el sector de telecomunicaciones, cada una de ellas encargada de unas funciones concretas, cinco para el sector de energía y una para el sector postal. Pese a su incorporación al regulador en 2006, no se ha creado ninguna cámara específica para el sector ferroviario. Sin embargo, el artículo 4 de la Ley Federal de Administración de Ferrocarriles requiere la creación de un consejo asesor especial para hacer frente a los problemas de acceso de infraestructuras ferroviarias (Consejo Asesor de infraestructuras Ferroviarias). Este Consejo se compone de nueve miembros de la cámara alta (Bundestag) y nueve representantes de la cámara baja (Bundesrat). Los representantes del Bundesrat alemán serán miembros o representantes políticos del Gobierno federal. En virtud del artículo 35 de la Ley General de Ferrocarriles (AEG), el consejo asesor de infraestructuras ferroviarias tiene la tarea de asesorar al regulador en el desempeño de sus funciones, la elaboración de su informe y hacer propuestas sobre el enfoque de sus actividades. Está autorizado para obtener información y opiniones del regulador que tiene además la obligación de proporcionarle la información solicitada.60

Tal y como destaca el COIT (2012), el regulador alemán se diferencia del resto de órganos europeos precisamente por la constitución de las citadas cámaras especializadas dentro del organismo, de forma que las decisiones no las toma un único consejo sino varios consejos o cámaras. Dada la amplitud de las funciones asignadas a este órgano multisectorial, con la estructura propuesta se garantiza la especialización y al mismo tiempo la adecuación en las decisiones.

59 PWC (2012) 60 http://www.bundesnetzagentur.de/cln_1422/EN/General/Bundesnetzagentur/AdvisoryCouncil RailInfrastructure/RailInfrastructure_node.html

135 El BNetzA se financia a través de las tasas (y otro tipo de cargos) aplicadas a las empresas de los distintos sectores regulados, por tanto, no a través de los presupuestos federales. El presupuesto para 2015 fue de 68 millones de euros, si bien pueden existir variaciones como consecuencia, por ejemplo, de fallos judiciales. De ellos, aproximadamente el 66% proceden de las empresas del sector de las telecomunicaciones. La plantilla, ese mismo año era de alrededor de 2.900 empleados61.

C) Funciones:

La función principal del BNetzA es promover la competencia a través de la regulación de las telecomunicaciones, la energía, los servicios postales y ferroviarios y garantizar el acceso a la red no discriminatorio. En concreto, debe facilitar la liberalización y la desregulación de los mercados de telecomunicaciones, correos y energía garantizando el acceso a la red transparente así como examinar las tasas de acceso.

Para lograr tales objetivos, el regulador alemán cuenta con procedimientos e instrumentos eficaces, incluidos los derechos de información e investigación, así como con el poder de imponer sanciones graduadas por incumplimiento de la normativa.

Las decisiones en los campos de la electricidad, gas, telecomunicaciones y postal son tomadas por sus Cámaras correspondientes, y no por el presidente u órganos de dirección del regulador. En caso de discrepancia, podrán ser impugnadas ante los tribunales.

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Cuadro 1. Resumen de las funciones del BNetzA

Fuente: Ortiz Laverde (2014) y Bundesnetzagentur.

D) Independencia:

El regulador alemán es considerado un ejemplo de organismo independiente por la OCDE62. Dicha calificación vendría derivada de una serie de factores. En primer lugar, la ley de creación de este organismo establece explícitamente que no puede recibir instrucciones del Gobierno sobre sus decisiones o estrategias de actuación referidas tanto a aspectos generales de su funcionamiento como a casos particulares que sean tratados por este órgano. Al mismo tiempo, las decisiones de este órgano de regulación sólo pueden ser apeladas en última instancia ante los tribunales.

En el caso de una disputa legal, la autoridad de supervisión, a saber, el Ministerio Federal de Economía y Tecnología (BMWi), no puede anular una decisión tomada por la Cámara dominante. Existe derecho de veto sobre algunas decisiones del

62 _{Ver OECD (2014, pág. 49).}

137 regulador por parte del Consejo de Ministros o del Ministerio competente en circunstancias excepcionales y tasadas, como en materia de control de concentraciones.

Para favorecer la transparencia de sus decisiones, las consultas se hacen públicas, las audiencias son orales y se publican los documentos y las resoluciones adoptadas por parte de las Cámaras son públicas. También se han establecido mecanismos de responsabilidad; de ahí que cada año deberá presentar un informe sobre los cinco sectores. En concreto, informes bianuales, donde se indique la situación y desarrollo de los mercados de telecomunicaciones y energía, un informe especifico respecto del sector de la energía, un Informe de la Comisión de Monopolios que se presentará cada dos años para informar de la existencia de una competencia efectiva en los mercados de telecomunicaciones y de energía, así como un Informe a la Comisión Europea en materia de energía que debe ser presentado anualmente.

Por otro lado, el nivel de independencia del regulador podría verse afectado por el órgano de nombramiento de su presidente y órganos directivos. Como se ha dicho, el presidente del BNetzA y sus vicepresidentes los nombra el Gobierno, pero con la intervención del Parlamento a través del Consejo Asesor del regulador. Los miembros de dicho Consejo son nombrados por el Parlamento, y es el Consejo el que propone los nombramientos de los cargos citados.

Por otro lado, como se ha apuntado, el regulador es independiente del Gobierno desde el punto de vista financiero, financiándose en el 100% de su presupuesto a través de las aportaciones del sector, a diferencia de la autoridad de competencia.