Nombramiento de los miembros de los reguladores

El nombramiento de los miembros del regulador es uno de métodos de control o influencia política más evidentes, desde el punto de vista empírico, y uno de los que mayor atención ha recibido en la literatura especializada.

Por ejemplo, ya a principios de los 90, Wood y Waterman (1991) realizan un estudio sobre siete agencias reguladoras americanas en la década de los 70-80, y sus resultados vienen a demostrar que la designación de los responsables es uno de los elementos de control más efectivo. En cinco de los siete casos analizados, los resultados de la agencia reguladora cambian drásticamente como resultado de un cambio de liderazgo en la misma.

Por eso los procedimientos aplicados para el nombramiento de los miembros resultan especialmente relevantes como medio de incrementar la garantía de los agentes económicos sobre la independencia tanto de los actuales como, sobre todo, de los futuros responsables del organismo regulador.

En todo caso, pese a la creciente atención que se ha prestado a este aspecto, no se han definido mecanismos óptimos para la designación de los responsables de los

91 organismos reguladores que consigan aislar dichos nombramientos de la influencia política. Pero si algunas prácticas que parecen aceptadas por su influencia positiva en el objetivo de independencia política buscado.

En lo que se refiere a la potestad de los nombramientos pueden citarse varios modelos aplicados en el ámbito internacional32. En todos ellos pueden encontrarse deficiencias o desventajas que deberían ser subsanadas. A continuación, se describen brevemente estos sistemas:

A) Nombramiento por el Gobierno:

En esta primera opción el nombramiento de los responsables de los organismos reguladores recae en el Gobierno, y lo habitual es que la propuesta de los candidatos la realice el Ministerio del ramo. Aunque este sistema puede presentar la ventaja de evitar potenciales situaciones de bloqueo político de una institución, por desacuerdos en las cuotas o nombramientos de sus responsables, presenta la desventaja evidente de la presumible falta de independencia política de tales nombramientos. Desde el punto de vista de la estabilidad del organismo supone una clara desventaja, por cuanto las renovaciones de los miembros van a depender directamente del ciclo político y electoral. Esto último se intenta limitar por medio de un sistema de renovación parcial del organismo (por ejemplo, un tercio) y con la exigencia de determinados niveles de conocimientos técnicos y valía profesional a los candidatos propuestos. En todo caso, este sistema ofrece escasas garantías de independencia.

B) Nombramiento por el Parlamento:

En este segundo sistema es el Parlamento y no el Gobierno (pudiendo mantener éste la capacidad de propuesta de los candidatos) el que elija a los miembros, normalmente por una mayoría reforzada (por ejemplo, dos tercios o tres quintos). En este caso, cabe prever un mayor nivel de “independencia” por cuanto los candidatos propuestos deben ser aceptados por diferentes partes y no solo por el Gobierno. Sin embargo, este argumento resulta claramente cuestionable dada la posible existencia de mayorías parlamentarias y la posibilidad de generar bloqueos en los nombramientos por falta de acuerdos.

Más que reforzar el nivel de independencia de los nombramientos, este sistema favorecería el debate político de los mismos y, por tanto, la transparencia del sistema.

32 _{En algunos países anglosajones, se ha aplicado un sistema diferente a los comentados,}

optándose por la elección de los responsables del regulador a través de votación popular. Este es el método aplicado, por ejemplo, para la elección de los miembros de la Comisión del Ferrocarril de Texas (TRRC), que también se encarga de la regulación del sector del gas. (Güllen, Makaryan, Volkov, & Foss, 2007)

Pero se seguiría manteniendo el nombramiento de personas “afines” al Gobierno o con un perfil político próximo al mismo, incentivándose los “sistemas de cuotas” entre los partidos que derivaría, en la práctica, en el reparto de los miembros del órgano regulador entre las distintas fuerzas políticas presentes en el Parlamento.

C) Nombramiento por el Gobierno, pero con derecho de veto del Parlamento por mayoría reforzada.

La mayoría reforzada exigible puede ser, por ejemplo, de tres quintos o de cuatro séptimos. Esta opción, junto con la comparecencia de los candidatos puede combinar algunas de las ventajas de las dos opciones anteriores. Así, disminuiría la posibilidad de bloqueo en los nombramientos (ya que para el veto haría falta una mayoría de reforzada), y favorecería la transparencia ya que además de la comparecencia de los candidatos, éstos deben superar la votación de su nombramiento.

Podría darse la situación que, aunque la mayoría de la cámara votase a favor de aprobar el veto de un candidato, dichos votos no alcancen la mayoría necesaria para aprobar dicho veto, por lo que el nombramiento sería finalmente aceptado a pesar de tener una mayoría de la cámara en contra. Previsiblemente el Gobierno trataría de evitar el coste político de un nombramiento en esta situación, pudiendo replantearse la elección de un candidato y, en todo caso, la búsqueda de otros con unas características técnicas y profesionales que no provocasen la situación de veto descrita. De este modo, aunque estrictamente no lo necesite, se fomentaría una cierta negociación entre el Gobierno y otros grupos políticos.

En España, el sistema de nombramiento de los miembros de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) no ha seguido la opción anterior, sino que se ha inclinado por adoptar un claro sesgo político y, por tanto, un reducido nivel de independencia formal, como se verá en capítulos posteriores33.

El criterio básico en el cual se ha basado mayoritariamente este tipo de nombramientos ha sido el reconocido prestigio de los candidatos, lo cual deja abierta prácticamente la adecuación al puesto de cualquier posible nombramiento, aparte de que la participación efectiva de la Cámara en el proceso de selección –especialmente si

33

El Consejo de Ministros procedió a nombrar al presidente y los consejeros a propuesta del Ministro de Economía y Competitividad, entre personas de alto prestigio y competencia profesional en su ámbito de actuación, previa comparecencia de los candidatos ante la Comisión correspondiente del Congreso de los Diputados y siempre que el Congreso, por acuerdo adoptado por mayoría absoluta, no vetase el nombramiento en el plazo de un mes. Transcurrido dicho plazo se considerarían aceptados los nombramientos si no existe manifestación expresa del Congreso en su contra.

93 un partido tiene mayoría absoluta– es muy limitada (Rallo, 2014) y (OECD, 2014). Por el contrario, la selección “debe basarse en criterios objetivos de mérito y capacidad, que en este caso resultan especialmente necesarios por la madurez, alta cualificación y preparación técnica que deben reunir los reguladores. En modo alguno puede basarse la selección en la proximidad política, amistad, cercanía personal o confianza

ideológica que puedan suscitar los candidatos en el partido gobernante” (Ariño Ortiz,

2007, pág. 11). En cualquier caso, ¿quién valora el “mérito” y “capacidad” de los candidatos?

Aspectos como la comparecencia de los candidatos ante el Parlamento (tanto del presidente como los consejeros) para exponer su programa de trabajo, su experiencia e idoneidad para el puesto, supondría un requisito necesario para favorecer el nivel de independencia de estos nombramientos. Esa comparecencia debería ser extensible, también, al responsable de la propuesta de los candidatos (habitualmente el ministro del ramo), como ocurre en EEUU. En todo caso, es cierto que estos requisitos no limitan la inferencia política en el nombramiento y, en muchas ocasiones, las votaciones y decisiones en el seno de los reguladores muestran una clara alineación con el origen de sus nombramientos. De hecho, en España han ocurrido situaciones extremas en lo que al nombramiento de los miembros de organismos reguladores se refiere que son una muestra clara del nivel de politización al que han estado sometidos, en general, este tipo de organismos. Así, en el momento de constitución de la CMT, los responsables de la comisión fueron nombrados por un sistema de cuotas políticas de forma que pudiesen estar representadas en su consejo las principales fuerzas políticas del Parlamento. Esto hizo necesario ampliar el número de puestos en el consejo (de los 7 inicialmente previstos a 9) para que todos los partidos pudiesen tener la requerida representación en el regulador (Ariño Ortiz, 2007).

Ligado a este tema se encuentra el número de miembros que debe regir las actuaciones del regulador. En general, parece haber coincidencia en la recomendación de que los consejos de este tipo de organismos sean multi-miembros, ya que dicha configuración ofrece las ventajas derivadas de la diversificación de experiencias y opiniones, menor riesgo de captura tanto política como sectorial de sus miembros y, por tanto, dota al regulador de mayor legitimidad y credibilidad en sus políticas (Kovacic W. , 2011).