CAPÍTULO II – LA EDUCACIÓN SUPERIOR EUROPEA EN LA ACTUALIDAD
3. La dimensión europea de la Educación Superior
3.2. La financiación, la garantía de la calidad y la evaluación de la
Para que las Universidades puedan desempeñar su papel en la creación de la Europa del Conocimiento, los Estados-Miembros de la Unión Europea tienen que:
Maria João Amante
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Capítulo II – La Educación Superior Europea en la actualidad 81 garantizar que dispongan de recursos suficientes y duraderos y que los utilicen eficazmente;
reforzar su excelencia en materia de investigación y de enseñanza, a través de la creación de redes;
lograr una mayor apertura hacia el exterior e incrementar su atractivo a escala internacional (Comisión Europea, 2003a, 13).
Por tanto, el análisis de la Educación Superior no puede olvidar las cuestiones relativas a la financiación, a la garantía de la calidad y a la evaluación.
3.2.1.
La financiación de la Educación Superior
La Comisión considera que la financiación deficitaria de las Universidades europeas compromete su capacidad de atraer y retener a los mejores talentos y de reforzar la excelencia de sus actividades aconsejándolas a encontrar formas de aumentar y diversificar sus ingresos. Se señalan cuatro fuentes principales de ingresos:
la financiación pública, incluidos los contratos de investigación adjudicados mediante licitación. Hay que tener en cuenta que el margen de maniobra para incrementar la ayuda pública es limitada;
los donativos de particulares: caso muy usual en los Estados Unidos pero que en Europa se enfrenta a una serie de dificultades, concretamente el escaso atractivo desde el punto de vista fiscal y el estatuto de las Universidades, que no siempre permite acumular fondos privados y bienes propios;
ingresos derivados de la venta de servicios, de la exploración de los resultados de la investigación y las posibilidades de aprendizaje permanente flexible. Estas fuentes no contribuyen de manera substancial a la financiación, en parte como consecuencia del marco reglamentario al que están sometidas;
las contribuciones de los estudiantes, en forma de gastos de matrícula y de escolaridad, las cuales, no son muy elevadas en términos generales, e incluso, en algunos casos, están prohibidas con el objeto de facilitar el acceso de todos a la enseñanza superior (Comisión Europea, 2003a, 14-15).
La Comisión insiste en la necesidad de que las Universidades utilicen los escasos recursos financieros de que disponen de manera más eficaz con el objetivo de lograr un rendimiento social máximo de la inversión. Además, la Comisión considera que existen indicios que apuntan a que el uso actual de esa financiación no se utiliza de manera óptima:
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Capítulo II – La Educación Superior Europea en la actualidad 82 un elevado índice de abandono de los estudios, por término medio, en torno al 40% en toda la Unión;
la falta de adecuación entre la oferta de cualificaciones (perspectiva a medio plazo) y la demanda (perspectiva a corto plazo) para personas cualificadas; la duración de los estudios correspondientes a una determinada cualificación puede variar notablemente y supone a veces el doble de un país europeo a otro; la disparidad de estatutos y condiciones de contratación y trabajo de los investigadores a nivel predoctoral y posdoctoral en Europa no favorece la asignación óptima de las dotaciones que se les conceden;
carencia de un sistema transparente de cálculo de los costes de investigación debido a la disparidad, la opacidad y la complejidad de los sistemas contables utilizados (Comisión Europea, 2003a, 15-16).
En su documento Invertir eficazmente en educación y formación: un imperativo para Europa, la Comisión Europea (2002c) considera necesario alcanzar un incremento considerable de la inversión total en desarrollo de recursos humanos84 (Comisión Europea, 2002c, 12-13). Este incremento debe realizarse, en gran medida, por las autoridades públicas que habrán de contar con el apoyo de otros agentes: particulares, empresas e interlocutores sociales. Otra cuestión a tener en cuenta es la ampliación de la Unión “Aunque en algunos países candidatos (los Países Bálticos y Eslovenia) el gasto público en educación y formación expresado como porcentaje del PIB es superior a la media de la UE, en la mayoría de ellos (...) se sitúa por debajo de este nivel.” (Comisión Europea, 2002c, 15).
La importancia de la contribución de las Universidades y de las actividades allí desarrolladas, en particular la investigación, hace indispensable establecer un consenso general de los medios políticos y de la sociedad civil que garantice la financiación necesaria para planificar, desarrollar estrategias propias y ejercer su autonomía.
También en este documento, la Comisión destaca, por un lado, la necesidad de una asignación y de un mejor aprovechamiento de los recursos existentes. Se consideran ámbitos prioritarios: formación y retención del personal docente, nuevas competencias básicas (alfabetización digital, capacidad de aprender a aprender, competencias sociales, espíritu de empresa, aprendizaje de idiomas), facilitar el
84 El análisis de la situación realizada por la Comisión en 2003, comprueba la existencia de un déficit
de inversión en desarrollo de recursos humanos: no se observa una tendencia neta al alza del gasto público en educación y formación y existe un claro déficit de financiación privada en ámbitos clave para la economía del conocimiento.
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Capítulo II – La Educación Superior Europea en la actualidad 83 acceso universal al aprendizaje permanente, TIC, potenciar la integración social, la ciudadanía activa y la orientación y asesoramiento. Por otro, la identificación por parte de cada Estado-Miembro, de las inversiones que son ineficaces para ahorrar recursos que pueden volver a invertirse de forma más provechosa en otros ámbitos.85
Estas acciones son consideradas imprescindibles pues la Comisión expresa su preocupación por la posibilidad de que no pueda alcanzarse de aquí a 2010 el objetivo de invertir más y mejor en educación y formación. Por eso los Estados- Miembros deberán:
revisar sus inversiones públicas;
poner a punto políticas e incentivos para fomentar una mayor inversión privada;
concentrar la financiación en aquellos ámbitos más propicios para generar mayores niveles de calidad, pertinencia, eficacia y más posibilidades de acceso; fijar criterios de referencia nacionales y europeos;
asegurar la renovación curricular, la calidad y el reconocimiento de las cualificaciones (Comisión Europea, 2002c, 28-29).
Es indispensable el fomento de la investigación sobre los resultados de las reformas educativas e inversiones, y sobre los beneficios sociales que resulten de las mismas, por lo cual es fundamental poseer una información coherente, pertinente, fiable y basada en datos. El conocimiento de la situación en que se encuentran la educación y la formación, la toma de medidas necesarias para lograr la calidad, la equidad y eficiencia en todo el sistema dependen de la existencia de tal información (Consejo, 2006b).
Las relaciones entre educación superior y competitividad y entre educación superior e inclusión social enmarcada por las cuestiones de la financiación, se establecieron recientemente en la comunicación de la Comisión Eficiencia y equidad en los sistemas europeos de educación y formación, documento que considera “El acceso gratuito a la enseñanza superior no garantiza necesariamente la equidad. Para reforzar tanto la eficiencia como la equidad, los Estados miembros deberían instaurar las condiciones e incentivos necesarios para generar inversiones públicas
85 La Comisión señala un conjunto de indicios comunes y de posibles causas de tales deficiencias:
tasas de fracaso y de abandono escolares superiores a la media, niveles de desempleo relativamente altos entre los licenciados universitarios, niveles de estudios inferiores, excesiva duración de los estudios universitarios y otros itinerarios educativos y sectores educativos sin salidas profesionales (Comisión Europea, 2002c).
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Capítulo II – La Educación Superior Europea en la actualidad 84 y privadas más importantes, especialmente mediante derechos de matrícula y con medidas de ayuda económica específicas para las personas desfavorecidas.” (Comisión Europea, 2006b, 9).
3.2.2.
La garantía de la calidad y la evaluación de la Educación
Superior
Ambas premisas son consecuencia del objetivo de contribuir a la excelencia de las Universidades europeas y de la necesidad de reforzar su atracción para promover el ingreso de alumnos provenientes de Europa y de otras regiones del mundo. La década de los 90 ha asistido a la proliferación de sistemas de garantía de la calidad con el objetivo de asegurar que las instituciones de la educación superior cumplan su papel y funciones para con la sociedad. Muchos de estos procesos son externos, motivo por el cual es indispensable que las instituciones desarrollen una cultura interna de calidad para garantizar la mejora continua de sus servicios y actividades en concordancia con los valores fundamentales que promueven. Esta necesidad fue reconocida por los Ministros de Educación Superior en los Comunicados de las Reuniones de Berlín (2003) y de Bergen (2005).
La búsqueda de calidad por las instituciones de la enseñanza superior europeas tiene en su origen:
“La implantación a nivel mundial y de forma cada vez más generalizada de una cultura que persigue dar a los clientes y usuarios servicios de calidad. (...) El principio cada vez más extendido de que el sector público tiene que rendir cuentas (accountability) de los servicios que presta a la sociedad, proceso en el cual la calidad es una pieza clave. (...)
La idea lanzada por los diferentes Estados de que la calidad puede condicionar los presupuestos concedidos a las instituciones.
Frente al crecimiento de la universidad, y a causa de la crisis del Estado del bienestar, ésta ha sido víctima de una reducción de presupuestos, lo que hace necesario gestionar mejor los recursos.
En el pasado, el Estado se hacía cargo de la financiación y control presupuestario de las universidades públicas cuya complejidad creciente ha hecho necesarias nuevas formas de gestión basadas en la autonomía de la institución. Es en el seno de esta autonomía donde están surgiendo mecanismos de autorregulación para, por una parte, mejorar el sistema de gestión que cada vez es más complejo, y por otra, justificar ante la sociedad la
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Capítulo II – La Educación Superior Europea en la actualidad 85 utilización de unos recursos cada vez más elevados.” (Orera Orera, 2005, 24- 25).
En este sentido, con base en la Recomendación sobre la cooperación europeia para garantizar la calidad en la educación superior, adoptada por el Consejo de Ministros del 24 de septiembre del 1998, se estableció formalmente la ENQA (European Association for Quality Assurance in Higher Education). Esta Recomendación destaca la necesidad de introducir métodos para garantizar la calidad en la educación superior y la cooperación europea. Recomienda también a los Estados- Miembros que implementen sistemas de garantía y de evaluación de calidad transparentes. Estos sistemas deben basarse en los siguientes elementos: autonomía y/o independencia, adaptación de los procesos y métodos de evaluación de la calidad al perfil y a la misión de los centros de educación superior, utilización de los elementos de evaluación de la calidad interna y/o externa adaptados a los procesos y métodos utilizados, participación de las distintas partes interesadas y publicación de los resultados de la evaluación de la calidad (Conselho, 1998, 5). Estos sistemas deben observar dos criterios principales: la autonomía de cada Estado miembro y de los organismos encargados de la evaluación en la elección de procedimientos y métodos y la adaptación de los mismos al perfil y a la misión de los centros (Extremeño, 2007, 5). Los documentos en los cuales se fundamenta la constitución del EEES son igualmente explícitos en ese sentido.
Así, en la Declaración de la Sorbona se destaca la importancia de las Universidades en desarrollo de la dimensión cultural europea de cara a construir un espacio de educación superior como instrumento clave de la movilidad de los ciudadanos y de un mercado de empleo más amplio y unificado (Extremeño, 2007, 5).
La Declaración de Bolonia, de junio del 1999, expresa la necesidad de promover la cooperación europea en términos de garantía de la calidad con vistas al desarrollo de criterios y de metodologías comparables. Esta necesidad quedó de manifestó en el Comunicado del Consejo de Ministros de Educación Superior, realizado en Praga, en Mayo del 2001, donde se reconoce el papel esencial que los sistemas de garantía de la calidad desempeñan “...in ensuring high quality standards and in facilitating the comparability of qualifications throughout Europe. They emphasized the necessity of close cooperation and mutual trust in and acceptance of national quality assurance systems.” (Communiqué of the meeting of European Ministers in charge in Higher Education, 2001, 2).
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Capítulo II – La Educación Superior Europea en la actualidad 86 Se instó a las Universidades y otras instituciones de educación superior, las agencias nacionales y ENQA a colaborar en el establecimiento de un cuadro de referencia común y a diseminar ejemplos de buenas prácticas. Igualmente, solicitaron al Grupo de Acompañamiento (instituido en el ámbito de la creación del EEES) que realizase seminarios subordinados, entre otros, al tema de la cooperación en materia de acreditación y de garantía de calidad.
En julio de 2002, la Comisión Europea presentó una propuesta de Decisión al Parlamento Europeo y al Consejo “...por la que se establece un programa de cara a la mejora de la calidad de la enseñanza superior y la promoción del entendimiento intercultural mediante la cooperación con terceros países (Erasmus World) (2004- 2008)” (Comisión Europea, 2002a). En este documento se define un Plan de Acción que prevé un conjunto de acciones comunitarias86 con vistas a garantizar la capacidad de atracción del sistema europeo en el mundo entero de cara a evitar la fuga de cerebros. Tal necesidad resulta del entendimiento de que en un mundo cada vez más globalizado e interdependiente, las respuestas de los Estados- Miembros y de la Comisión Europea a los nuevos retos en términos de educación superior, no se pueden limitar al espacio de la Unión Europea.
El texto del Comunicado del Consejo de Berlín del 2003, refuerza el principio de la calidad de la educación superior como el aspecto-clave en la constitución del EEES, comprometiéndose los ministros a apoyar los desarrollos de dichas garantías a nivel institucional, nacional y europeo. Se refuerza la necesidad de desarrollar criterios y metodologías comunes y se considera que los sistemas nacionales de garantía de calidad deben incluir:
“A definition of the responsibilities of the bodies and institutions involved. Evaluation of programmes or institutions, including internal assessment, external review, participation of students and the publication of results.
A system of accreditation, certification or comparable procedures.
International participation, co-operation and networking.” (Communiqué of the of Ministers responsible for Higher Education, 2003, 3).
Al nivel europeo, los ministros instaron a ENQA, a través de sus miembros y en cooperación con EUA (European University Association), EURASHE (European Association of Institutions in Higher Education) y ESIB (National Unions of Students
86 Esas acciones son tipificadas de acuerdo con los siguientes dominios: Másters de la Unión
Europea, Becas (régimen general para estudiantes y régimen para académicos invitados), Asociaciones con Centros de Enseñanza Superior de Terceros Países, Mejora de la capacidad de atracción de la Enseñanza Superior Europea y Medidas de Apoyo Técnico (p. 9-17).
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Capítulo II – La Educación Superior Europea en la actualidad 87 in Europe), a desarrollar un conjunto de estándares, procedimientos y líneas de orientación sobre garantía de calidad, para que fueran presentados en la reunión del Consejo de Ministros del 2005.
En febrero de 2005, ENQA editó el documento Standards and Guidelines for Quality Assurance in the European Higher Education Area87. Los resultados y recomendaciones principales del proyecto son:
“Deberán existir criterios europeos para la garantía de calidad interna y externa y para las agencias externas de garantía de calidad.
Las agencias europeas de garantía de calidad deberán someterse a una revisión cíclica en el plazo de cinco años.
La subsidiariedad tendrá un papel fundamental, llevándose a cabo revisiones a nivel nacional en la medida de lo posible.
Se creará un Registro Europeo de agencias de garantía de calidad.
Un Comité del Registro Europeo actuará como responsable de la inclusión de las agencias en el registro.
Se establecerá un Foro Consultivo Europeo para la Garantía de Calidad en la Educación Superior.” (ENQA, 2005, 5).
Según el documento, la implementación de estas recomendaciones:
“Mejorará la coherencia de la garantía de calidad en todo el Espacio Europeo de Educación Superior (EEES) mediante la utilización de criterios y directrices acordadas conjuntamente.
Las instituciones de educación superior y las agencias de garantía de calidad en todo el EEES podrán utilizar elementos comunes de referencia para la garantía de calidad.
El Registro facilitará la identificación de agencias profesionales y con credibilidad.
Se fortalecerán los procedimientos para el reconocimiento de las titulaciones. Aumentará la credibilidad del trabajo de las agencias de garantía de calidad. Se ampliará el intercambio de puntos de vista y experiencias entre agencias y otros participantes clave (...) mediante el trabajo del Foro Consultivo Europeo para la Garantía de Calidad en la Educación Superior.
Aumentará la confianza mutua entre instituciones y agencias.
Se posibilitará el camino hacia el reconocimiento mutuo.” (ENQA, 2005, 5-6).
87 En castellano Criterios y Directrices para la Garantía de Calidad en el Espacio Europeo de Educación Superior.
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Capítulo II – La Educación Superior Europea en la actualidad 88 Así mismo, el documento presenta los criterios europeos (y directrices que los acompañan) para garantizar la calidad en la educación superior. Los criterios están organizados en tres partes: para la garantía interna de calidad en las instituciones de educación superior88, para la garantía externa de calidad en la educación superior89 y para la garantía de calidad de las agencias de garantía externa de calidad.90
En el comunicado de la reunión del Consejo de Ministros de Educación Superior realizada en Bergen, en 2005, relativo a la dimensión de la calidad, se afirma que casi todos los países han tomado medidas en el sentido de aplicar un sistema de garantía de la calidad que incluya los criterios acordados en el comunicado de la reunión de Berlín, con elevado grado de cooperación y de formación de redes. Sin embargo, “...hay que progresar bastante aún, particularmente en lo que se refiere a la participación de los estudiantes y la cooperación internacional. Aún más, instamos a las instituciones de Educación Superior a continuar los esfuerzos para incrementar la calidad de sus actividades, a través de la introducción sistemática de mecanismos internos y su correlación directa con la garantía de calidad externa.” (Comunicado de la Conferencia de Ministros Europeos responsables de Educación Superior, 2005, 3). De igual modo, se adoptaron los estándares y líneas de orientación para la garantía de la calidad en el EEES, propuestos por ENQA.
El Parlamento Europeo y el Consejo aprobaron, el 15 de febrero del 2006, una Recomendación sobre una mayor cooperación europea en la garantía de la calidad de la enseñanza superior, que destaca la importancia del camino recorrido desde la aprobación de la Recomendación del Consejo del 24 de septiembre del 1998 (Cooperación europea para la garantía de la calidad en la enseñanza superior) considerando, sin embargo, que todos los mecanismos desarrollados e implementados deben profundizarse y aplicarse de forma global en los países
88 Estos son los siguientes: política y procedimientos para la garantía de calidad, aprobación, control
y revisión periódica de los programas y títulos, evaluación de los estudiantes, garantía de calidad del profesorado, recursos de aprendizaje y apoyo a los estudiantes, sistemas de información e información pública (ENQA, 2005, 6-7).
89 Se presentan los siguientes criterios: utilización de procedimientos de garantía interna de calidad,