Financiamiento y acceso directo a la tierra

Con el objetivo de establecer una taxonomía del acceso directo a la tie- rra urbana y su relación con el financiamiento, podemos distinguir tres “formas” más comunes en las ciudades latinoamericanas. La primera forma de acceso directo a la tierra es medida por el mercado. De este modo, tenemos dos grandes submercados de terrenos, con características diferentes. El submercado de terrenos característicamente urbano puede ser definido por una gran fragmentación de la oferta y, en general, las transacciones implican una pequeña (o individual) cantidad de terrenos. En gran parte, ese submercado viabiliza las operaciones de los capitales promotores con su lógica de producción ampliada de habitaciones. A lo largo de la vigencia del régimen de financiamiento fordista, la mayor parte de los sistemas de financiamiento habitacional exigían el terreno de los capitales de promoción, como condición para una operación de finan- ciamiento de la producción de residencias. En este sentido, la estructura del submercado de terrenos se caracterizaba por una gran pulverización de la oferta (propietarios individuales) y una relativa concentración de la demanda (capitales de promoción), definiendo una estructura oligopsóni- ca, donde los precios estaban fuertemente relacionados con la dinámica del mercado habitacional y, por lo tanto, con las condiciones del sistema de financiamiento. Con la crisis de esos sistemas a lo largo de los años ochenta, se verifica una relativa introspección de las actividades de los capitales promotores y una participación más expresiva de los capitales financieros en las operaciones de adquisición de terrenos urbanos aisla- dos, con el posterior cambio del uso del suelo. Es decir, la crisis del siste- ma de ahorro y crédito habitacional de moldes fordistas, que en los paí- ses latinoamericanos presenta el perfil de un “universalismo truncado”, a lo largo de los años ochenta, dio origen a una flexibilización en el mer- cado de financiamiento habitacional, donde los capitales financieros adquirieron una cierta autonomía en relación a los capitales de promo- ción11_{. Esa característica reciente del mercado de tierras se manifiesta en}

11 La participación creciente de los fondos de pensión en el mercado inmobiliario, la

absorción de los agentes financieros del sistema de ahorro y préstamo habitacional por los grandes conglomerados bancarios, y la consecuente eliminación de los bancos espe- cializados por los denominados bancos múltiples señalan un proceso de “financiación” de la lógica de funcionamiento del mercado de tierras urbano. Para una discusión del caso chileno, ver Ministerio de Vivienda y Urbanismo (1993). (faltan referencias en bibliografía).

12 Un buen ejemplo de subordinación de los capitales promotores a la lógica de valori- zación comercial-financiera fue la proliferación de centros comerciales en las grandes ciudades latinoamericanas a partir del final de la década de los ochenta. Para un análi- sis, ver Leal (1997).

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an el acceso a los lotes a partir de esquemas propios de financiamiento, donde las exigencias eran mucho menos rígidas que aquellas de los pro- gramas institucionales. Entonces, surge la posibilidad de que familias de baja renta tengan acceso a un lote de tierra urbana, por ejemplo, sin la necesidad de la comprobación de un rendimiento mínimo y/o regular. Esta “flexibilización” al acceso al financiamiento de los lotes periféricos (legales e ilegales) fue determinante para la extensión de la malla urbana de las grandes ciudades, al permitir la continuidad del flujo migratorio rural-urbano13 _{e inducir un proceso de migración intra-metropolitano}

(Taschner, 1993). En este sentido, la posibilidad de que las familias más pobres inicien el proceso de edificación de su residencia en la periferia urbana está, en gran parte, condicionada por las características del finan- ciamiento propuesto por los “loteadores”. Las condiciones de estos finan- ciamientos son muy diversas y varían en función de que la lotización sea legal o ilegal. En general, la lotización legal permite al “loteador” propo- ner plazos de financiamiento del lote más largos, en función de que las promisorias firmadas por el comprador tuvieran como contrapartida una transferencia legalizada de la propiedad, lo que permite una eventual acción judicial de recuperación del terreno en caso de incumplimiento. Así, el comprometimiento mensual del rendimiento familiar con el pago del financiamiento del lote tiene la tendencia a ser menor, lo que hace que el dispendio monetario sea mayor con la edificación de la vivienda14_.

En los casos de lotificaciones que no cumplen todas las normas lega- les definidas por la legislación urbanística, y/o cuando la propiedad agra- ria de la parcela o terreno original presenta algún tipo de litigio que impide la transferencia definitiva del título de propiedad, la estrategia del “loteador” será ofrecer un financiamiento del lote con el menor número

posible de parcelas y, consecuentemente, uno con valor de las prestaciones superior. Este tipo de estrategia lleva a un número relativamente grande de incumplimientos y a la consecuente tentativa de retomar los lotes por parte de los “loteadores”. La práctica de retomada de lote, o su posibili- dad, puede conducir a los incumplidos a revender sus terrenos o inmue- bles, produciendo un aumento en la movilidad residencial. Podemos con- cluir que el plazo del financiamiento concedido por el “loteador” influye tanto en el tiempo de edificación de las unidades residenciales, como en la rotación de ocupación de los lotes o inmuebles, y, por lo tanto, en la forma particular de funcionamiento de ese submercado predial. En otras palabras, la libertad de mercado que permite a los “loteadores” de ese sub- mercado definir plazos de financiamiento en función de las características de cada lotización y demanda potencial, termina por interferir en el pro- ceso de estructuración intra-urbano, cuando condiciona indirectamente la temporalidad de la edificación de los lotes y la movilidad residencial.

Pero el mercado no es la única forma de acceso directo a la tierra urbana, podemos identificar otras dos formas. La primera no involucra ninguna operación de financiamiento y se puede manifestar, ya sea bajo la forma de ocupación, o de transferencia de propiedado derechos de concesión de uso (Calderón, 1998). Las dos últimas no involucran una carga para aque- llos que tienen acceso a la tierra. Los movimientos de ocupación de tie- rras urbanas, cuya lógica, en general, pasa por un proceso de organización de grupos populares o un proceso más lento de ocupación espontánea15_,

expresan la característica de exclusión del mercado de una porción signi- ficativa de la población urbana latinoamericana. Estos procesos de ocupa- ción fueron, a lo largo de la década de los ochenta, objeto de políticas de regularización agraria que podían ser implementadas por el Estado o mediadas por la actuación de ONG y el trabajo social de las iglesias. En

13 En el reciente proceso de urbanización paraguayo, el papel de los “loteadores” fue determinante en la transformación de los municipios limítrofes de Asunción, en áreas urbanas, permitiendo así la continuidad del flujo migratorio.

14 A pesar de que los desembolsos monetarios no sean fijos a lo largo del proceso de adquisición del lote y de la edificación de la residencia, podemos imaginar que existe un porcentual de compromiso máximo del rendimiento familiar que se divide en el pago del lote y los gastos de la edificación.

15 En el levantamiento realizado en São Paulo por la Secretaría de Habitación y Desarrollo Urbano del Municipio se estimó que, entre las favelas investigadas, 84% resultó de un proceso de ocupación espontánea y gradual, mientras que apenas 10,6% surgió de ocupaciones organizadas por movimientos populares. Sin duda, el porcentual de ocupaciones organizadas es más expresivo en la ocupación de grandes parcelas en municipios más distantes de la ciudad de São Paulo.

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algunos casos, sobre todo cuando hubo mediación de ONG y de la Iglesia en la compra del terreno ocupado, la regularización involucraba un pago del lote y, por lo tanto, algún tipo de parcelación, lo que podía ser visto como un “financiamiento” de carácter muy particular, pues las amortiza- ciones eran fijas y calculadas a partir de los rendimientos familiares de cada ocupante de los lotes16_.

La segunda de estas formas de acceso involucra financiamiento, pero este es intermediado por el Estadoy presenta la particularidad de concesión de subsidios en la atribución de lotes urbanos. Las experiencias con ban- cos de tierra, en general articuladas con tentativas del poder público para intervenir en el proceso de desarrollo urbano manejando sus reservas agrarias, y las políticas públicas de producción de lotes urbanizados (en algunos casos asociadas a la práctica de mingas) son ejemplos muy comu- nes, en las ciudades latinoamericanas, de acceso directo a la tierra urbana con la intermediación del Estado17_{. En la última década, el proceso de}

descentralización de las políticas públicas transfirió la implementación de este tipo de política agraria a los niveles locales. De este modo, las expe- riencias de gestión local procuran superar la perspectiva “distributiva cen- tralizadora” del Estado, y formular políticas agrarias volteadas hacia la pro- ducción de baja renta, a partir de una concepción de proceso participati- vo y constitución de ciudadanía18_{.También en la última década, surgieron}

algunas experiencias de autogestión predial e inmobiliaria, donde grupos de familias reunidos en cooperativas autónomas e independientes buscan auto-financiamiento para la compra de terrenos urbanos y la producción de residencias19_{. Estas experiencias, a pesar de revelar una preocupación}

emergente por desarrollar una estrategia de “economía popular” como una forma de contraponerse al proceso de globalización y exclusión de los sectores más pobres de la economía de mercado en las sociedades lati- noamericanas (Coraggio, 1995) son, aún, muy localizadas y poco expresi- vas en la mayor parte de las grandes ciudades de América Latina.

A pesar de una relativa variedad de formas de acceso directo a la tie- rra, las lotificaciones (legales o irregulares) son la forma dominante en que la población más pobre tiene acceso a la propiedad o posesión predial en las grandes metrópolis latinoamericanas. Como describe Taschner (1997: 509), el patrón de crecimiento intra-urbano

…se caracterizaba por un aumento continuo de la malla urbana, basado en el trípode casa propia - auto construcción - lotización irregular. Los anillos exterior y periférico eran responsables (en la ciudad de São Paulo) del 43% del incremento poblacional en la década del sesenta, 55% en los años setenta y prácticamente 100% entre 1980 y 1991.

Una de las contrapartidas de este proceso fue el vaciamiento y la relativa degradación de las áreas centrales de los centros urbanos20_.

Pero la crisis económica de los años ochenta y las tentativas de rees- tructuración productiva de los años noventa provocaron un movimiento importante de reconcentración de renta en la mayor parte de los países latinoamericanos21_{, con consecuencias en los patrones de estructuración}

intra-urbana22_{. Sin duda, el proceso de “empobrecimiento” de los más}

pobres repercutió en la capacidad de esas familias de asumir compromisos de endeudamiento familiar, en el sentido de tener acceso a la tierra urba-

16 Una serie de experiencias de este tipo son descritas en el trabajo coordenado por EAPS-Equipo arquidiocesano de pastoral social (1986).

17 Para una discusión sobre las nuevas formas de actuación del Estado en el mercado pre- dialagraria, ver Clichevsky (2001997); y para la presentación de la importante expe- riencia del banco de tierras en Chile, ver Sabatini (1997). (faltan referencias en biblio- grafía).

18 Maricato (1996) desarrolla la tesis de que la actuación del Estado en América Latina produjo el “desarrollo de la desigualdad y prácticas de contravención sistemática”. 19 Para la presentación de una experiencia mexicana, ver Coulomb (1992). (falta referen-

cia en bibliografía).

20 Este proceso es descrito de forma conceptual por Jaramillo (198597). (falta referencia en bibliografía). Para la ciudad de São Paulo, los datos de la Fundación SEADE (1994) indican una pérdida de población absoluta en las áreas centrales de la ciudad, incluso entre la población ocupante de tugurios.

21 Para una visión general de América Latina, ver Naciones Unidas (1996); y para el caso brasileño, ver IPEA (1996). (falta referencia en bibliografía).

22 Sabatinie (1997) (falta referencia en bibliografía) discute el caso de la ciudad de Santiago, y Luongo (1997) (falta referencia en bibliografía) analiza las consecuencias de esas transformaciones macroeconómicas en el funcionamiento del mercado de tierras.

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na. Así, en los últimos años, percibimos una relativa caída en la intensidad del proceso de fraccionamiento de parcelas (lotificación/lotización) en las grandes metrópolis latinoamericanas, pues con el empobrecimiento de la población carente, la incapacidad creciente de comprometimiento de la renta familiar con el financiamiento del lote, y los gastos en la (auto) edi- ficación de la vivienda redujeron considerablemente la demanda de esos lotes. En este cuadro de radicalización de la pobreza que caracterizó la última década, observamos dos grandes estrategias. La primera tendencia fue la de los “loteadores” a buscar parcelas más distantes y ofrecer lotes a precios accesibles según la nueva realidad de la demanda solvente del sub- mercado. Este proceso condujo a un desbordamiento poblacional con efectos en el patrón de migración intra-metropolitana y en la movilidad pendular23_{. Una segunda tendencia fue el crecimiento sustantivo de la}

población residente en favelas. El ejemplo de la ciudad de São Paulo es paradigmático de esta tendencia, pues en 1973, 1,2% de la población urbana habitaba en estas zonas, en 1980, ese porcentual pasó a 5,05%, en 1987, fue de 8,92% (Taschner, 1993), y en 1993, la población de las fave- las representaba 19,8% del total (SEADE, 1994). Como se puede ver, entre 1987 y 1993, el crecimiento anual de la población de las favelas fue de 16,64% al año, mientras que la tasa de crecimiento poblacional estima- da para la ciudad fue de apenas 1,15%; señalamos que fue a partir del final de los años ochenta que el impacto de la crisis potenció la dinámica de “favelización”. Desde nuestro punto de vista, es importante resaltar que el proceso de acceso a la tierra en las áreas de favela empezó con invasio- nes24_{y, por lo tanto, sin contrapartida inmediata de financiamiento, pero,}

principalmente, por un movimiento de densificación de esas áreas. Algunas investigaciones recientes indican la existencia de un mercado

inmobiliario importante en las favelas, con una variación significativa de precios en los últimos años. Como este mercado se caracteriza por ser muy competitivo, el proceso de densificación de las favelas debe haber introducido una fuerte presión de demanda, impulsando los precios de los terrenos, lozas e inmobles del mercado. En la mayoría de casos, esas tran- sacciones no involucran un esquema de financiamiento legal, y las fami- lias utilizan pequeños ahorros familiares o buscan préstamos con sus fami- liares, donde el compromiso de reembolso no significa un comprometi- miento regular de la renta familiar25_.

Con el proceso de descentralización administrativa y el traslado de las lotizaciones hacia municipios más distantes de las grandes ciudades latino- americanas, a partir del final de los años ochenta, la favela pasó a ser diag- nosticada como uno de los principales problemas que la agenda pública debe enfrentar. Este “retorno” de la favela como “problema urbano” no está, ciertamente, disociado de las nuevas estrategias de márketingurbano que caracterizan la gestión en tiempos de competencia urbana.Así, la bús- queda de constitución de un régimen urbano que pueda sustituir las for- mas de intervención características del fordismo urbano excluyente debe enfrentar este “retorno” de la favela como objeto de las políticas públicas. A continuación proponemos una breve presentación de dos experien- cias de municipalidades conservadoras que, en nuestra opinión, revelan nuevas formas de tratamiento de acceso a la tierra urbana. Como veremos, estas políticas pasan por dos estrategias principales: la formalización de la territorialidad informal y su eventual transformación en mercado predial- inmobiliario, controlado por el poder público, y la contención del proce- so de densificación de las áreas de las favelas a partir de la perspectiva de aplicar algún tipo de control urbanístico en esas áreas. Sobre estos dos puntos, es interesante considerar los datos de una investigación sobre la caracterización de la vivienda de las favelas. Los resultados indican un cambio sorprendente en las características de la calidad constructiva de las casas en las áreas de favela de la ciudad de São Paulo, donde, en 1980, ape-

23 Para un estudio con esos efectos en la Región Metropolitana de São Paulo, ver Cunha (1997). En el caso de Paraguay, tenemos un proceso de incorporación acelerada de municipios al área metropolitana de Asunción, donde de las cinco mayores ciudades en número de habitantes, cuatro se encuentran en esta.

24 En un levantamiento de la Secretaria de la Habitación y Desarrollo Urbano de São Paulo, realizado en 1992, se estimó que entre 1987 y 1992 surgieron 236 nuevos asen- tamientos.

25 Resultados preliminares de la investigación de evaluación del Programa Favela-Barrio, Alcaldía de Río de Janeiro (1997).

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financiamiento, el Proyecto Singapur puede ser caracterizado como un procedimiento tradicional, y su innovación está relacionada, sobre todo, al proyecto y al tipo de gestión de la población durante el proceso construc- tivo. El Programa Favela-Barrio, cuyo objetivo es transformar, en el plazo de ocho años, las más de 500 favelas de Río de Janeiro en barrios popu- lares dotados de infraestructura básica y buenas condiciones de accesibili- dad, optó por no alterar la estructura de ocupación original de las comu- nidades ni, por lo tanto, su patrón de ocupación de la tierra urbana28_{. El}

proyecto toma, entonces, en consideración los procesos de estructuración predial-inmobiliaria de las favelas, y las mejorías, hasta el momento, no sig- nifican una contrapartida monetaria de los moradores. El financiamiento de la mejora de las condiciones de utilización del suelo es a fondo perdi- do con recursos presupuestarios del municipio y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Desde el punto de vista del financia- miento público, la novedad de este proyecto es la perspectiva de, al trans- formar la favela en barrio popular, “recuperar” estas áreas para fines fisca- les urbanos. Es decir, al dotar las áreas de favelas de equipamientos, servi- cios y una estructura de accesibilidad, la municipalidad podría insertarla en su catastro inmobiliario y pasar a aplicar tanto el control urbanístico, como el cobro del impuesto predial y territorial urbano29_{. Los dos proyec-}

tos pueden ser vistos como una tentativa de gobiernos locales liberales por promover políticas sociales cuya principal preocupación es integrar la estructura de la ciudad formal, los territorios de pobreza y la informali- dad que escapan al control administrativo de la municipalidad. En este sentido, los intentos de incorporación de la informalidad agraria-inmobi- liaria a la estructura formal, según la perspectiva neoliberal urbana de esas administraciones, deben tener dos criterios principales. El primero, de ges-

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nas 2,4% de las viviendas eran de ladrillos, mientras que en 1987, la par- ticipación sube a 50,5%, y en 1993, el porcentual de casas de ladrillos es de 74,2% del universo de las casa investigadas26_{. Esta realidad, sin duda,}

llevó a las administraciones locales a formular programas de diferente naturaleza a aquellos característicos del inicio de los años sesenta en Brasil, cuando la regla general fueron las operaciones de remoción en la periferia urbana, con la construcción de conjuntos habitacionales fuerte- mente subsidiados por el Estado.

4. Dos experiencias de formalización de la informalidad del acceso