Las formas

La forma en que se elabora una política permite prever en gran medida el contenido de la política efectivamente formulada e implementada. Si se de- fine sin la participación genuina de actores sociales, seguramente no atenderá las demandas ciudadanas, sino las de las élites económicas y políticas (Guerrero y Márquez, 2014). En cambio, cuando es elaborada en base a la participación social genuina, es posible que contemple intereses sociales en alguna medida (Graziano, 1986).

Además, los mecanismos participativos tendrían la función de fortalecer la legitimidad de las decisiones sobre políticas básicas. También permiten hacer más viable, sostenible y efectiva su implementación debido al compromiso ciudadano que activan. Asimismo, posibilitan a la ciudadanía formarse y contar con mayor y mejor información para tomar decisiones sobre políticas públicas. Las decisiones tomadas de manera participativa contendrían menos errores y resultarían más prudentes (Barber, 2003). No obstante, la participación social tiene costos de tiempo, recursos y complejidad técnica. Por eso, es necesario que los incentivos para participar –entre los que se destacan la apertura institucional del Estado y el activismo cívico– sean mayores que los costos (Nazareno, 2004).

En sus primeros días de gobierno, Cambiemos reemplazó el andamiaje institucional descentralizado, autárquico y participativo que habían creado las Leyes de Servicios de Comunicación Audiovisual y Argentina Digital por otro absolutamente dependiente del Poder Ejecutivo, mientras que los organismos participativos de control y proposición de políticas que no desmanteló legal- mente, los está vaciando política, administrativa y financieramente, de modo de bloquear de facto la participación ciudadana.

Con esta nueva estructura, la forma en que se formularon las políticas de comunicación durante la gestión macrista ha tenido absoluta preeminencia del

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Poder Ejecutivo con mínima injerencia del Poder Legislativo, con prácticamente nulas instancias de participación social o, en el mejor de los casos, con instancias pseudo participativas, y una fuerte e indisimulada presencia del lobby de las cor- poraciones más importantes de la comunicación audiovisual y las telecomunica- ciones. Esto permite entender de qué manera la variedad de intereses ciudadanos fue desatendida en favor de los de estas empresas.

3. 1. Las instituciones

Por medio del Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU) 13 que modificó la Ley de Ministerios el 11 de diciembre de 2015, el Presidente transfirió las atribuciones de las dos autoridades regulatorias autárquicas con representación parlamentaria, federal y sectorial creadas por las Leyes 27.078 Argentina Digi- tal y 26.522 de Servicios de Comunicación Audiovisual, la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual (AFSCA) y la Autoridad Federal de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (AFTIC), al nuevo Minis- terio de Comunicaciones. Luego, el 23 de ese mes, por Decreto 236, decidió la intervención de las dos entidades. Finalmente, seis días después, por DNU 267 reemplazó a las antiguas autoridades regulatorias por el Ente Nacional de Comu- nicaciones (ENACOM).

AFSCA y AFTIC eran organismos descentralizados y autárquicos cuyos directorios estaban compuestos por siete integrantes, sin preeminencia del Ejecu- tivo y con participación social –en la AFSCA, dos eran designados/as por el Con- sejo Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual (COFECA); y en la AF- TIC, uno/a por el Consejo Federal de las Tecnologías de las Telecomunicaciones y la Digitalización (Consejo TIC). Los/as integrantes del directorio de la AFSCA solo podían ser removidos/as por los dos tercios del total de los/as integrantes del COFECA. En cambio, en el ENACOM, cuatro directores/as son designados/as por el Poder Ejecutivo y los/as tres restantes, por la Comisión Bicameral Perma- nente de Promoción y Seguimiento de la Comunicación Audiovisual, las Tec- nologías de las Telecomunicaciones y la Digitalización, representando a las tres principales fuerzas políticas del Congreso. Por lo tanto, directorio del ENACOM no posee participación social; tiene a cinco de sus siete integrantes vinculados/ as con el partido gobernante. y todos/as pueden ser removidos/as “en forma di- recta y sin expresión de causa” por el Presidente. Además, los/as directores/as nombrados/as están no solo vinculados/as a Cambiemos, sino también a los dos principales operadores privados del sector: Clarín y Telefónica.6

6 _{Inicialmente, el Ejecutivo nombró presidente del directorio al ex secretario de Medios porteño}

y publicista, Miguel de Godoy; y directores/as al abogado especialista en radiodifusión, Alejandro Pereyra, exasesor de la líder del frente Progresistas, Margarita Stolbizer, exfuncionario del Comité Federal de Radiodifusión (COMFER) durante el gobierno de la Alianza, abogado de medios

181 Asimismo, por medio del DNU 267, disolvió también la institución es- tatal participativa que creaba cada norma: el COFECA y el Consejo Federal de Tecnologías de las Telecomunicaciones y la Digitalización. Las dos fueron reem- plazadas por el Consejo Federal de Comunicaciones (COFECO) cuya composi- ción y funciones fueron definidas ocho meses más tarde (Decreto 916/2016). El COFECO, por un lado, suma las incumbencias de los dos Consejos anteriores y, por otro, restringe la representación de 38 representantes que tenía el COFECA y 34 el Consejo TIC a solo 8 representantes de los mismos sectores (excepto de las universidades nacionales con carreras de Comunicación): por las entidades comerciales, entidades no lucrativas, pueblos originarios, medios públicos, sin- dicatos de trabajadores, usuarios y consumidores, el Consejo Interuniversitario Nacional (CIN) y las provincias y Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA). Además, reduce las funciones de los anteriores Consejos porque, por ejemplo, no tiene potestad de designar ni remover directores en el ENACOM ni en los me- dios públicos, evaluar proyectos del Fondo de Fomento Concursable de Medios de Comunicación Audiovisual (FOMECA), ni determinar los eventos de interés público; solo propone jurados y pautas de concursos de licencias, asesora en la formulación de políticas, y presenta informe anual a la Comisión Bicameral. El COFECO aún no comenzó a funcionar,7 _{por lo que en estos tres años no hubo}

participación ni control social institucionalizado de las políticas del área.

En tanto, el Consejo Consultivo Honorario de Medios Públicos denunció haber realizado su trabajo en soledad, de manera discontinuada, sin presupuesto y desprovisto de información y de canales de diálogo fluidos con las autoridades de Radio y Televisión Argentina (RTA) (CCHMP, 2017). No obstante, realiza- ron una audiencia pública en noviembre de 2016 y presentaron su informe a la Comisión Bicameral en junio de 2017. Terminó su mandato en septiembre de audiovisuales que litigó en contra de la AFSCA, y excandidato a director de la AFSCA por la tercera minoría en el Congreso; al también abogado Heber Martínez, exgerente de Relaciones Institucionales y Asuntos Corporativos del Grupo Telefé (de la multinacional española Telefónica), exintegrante del comité organizador de Argentina Debate y vicepresidente de la Asociación de Telerradiodifusoras Argentinas (ATA); y a Agustín Garzón, exlegislador porteño del PRO y exinterventor de la AFSCA entre el 23 de diciembre de 2015 y el 5 de enero de 2016 (Crettaz, 05 de enero de 16; Abrevaya, 06 de enero de 2016). El 19 de enero de ese año, Garzón fue reemplazado por la legisladora porteña de PRO, Silvana Giudici, exdiputada nacional por la UCR y presidenta de la Comisión de Libertad de Expresión en el Congreso, detractora de la Ley Audiovisual y vocera histórica del Grupo Clarín. Finalmente, Giudici asumió la Presidencia del ENACOM en reemplazo de Godoy el 1º de junio de 2018.

7 _{Además, el 30 de noviembre de 2016 se realizó apenas una reunión informativa sobre el}

COFECO a la que asistieron representantes de las provincias, el sindicato de los Trabajadores de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (CePETel), la Confederación Sindical de Trabajadores de Medios de Comunicación Social (COSITMECOS) y la Federación de Obreros y Empleados Telefónicos de la República Argentina (FOETRA), el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI), y el CIN.

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2017 y el Ejecutivo no designó nuevos/as integrantes, por lo que está desactivado de facto.

La Comisión Bicameral Permanente de Promoción y Seguimiento de la Comunicación Audiovisual, las Tecnologías de las Telecomunicaciones y la Di- gitalización emitió un comunicado crítico del DNU 13 el 17 de diciembre de 2015. Luego, fue modificada por el DNU 267. Estuvo inactiva durante más de un año y reanudó su actividad a finales de 2018.

La Defensora del Público de Servicios de Comunicación Audiovisual ter- minó su mandato el 14 de noviembre de 2016, pero la Comisión Bicameral no designó nuevo/a Defensor/a. De este modo, la Defensoría, una de las institucio- nes creadas por la Ley Audiovisual más prestigiosa y reconocida dentro y fuera del país por su trabajo, está acéfala desde entonces. El 26 de septiembre de 2018 se designó un “defensor provisional” sin antecedentes en la materia, y se comenzó un proceso de desgaste institucional con amenazas de despidos y desjerarquiza- ción de funcionarios/as que habían sido claves en la construcción institucional.

3. 2. Los procedimientos

Todos los cambios regulatorios introducidos por la gestión cambiemita y que están modificando de manera sustancial y perdurable el sistema mediático del país fueron hechos por decreto o resolución del Poder Ejecutivo.

El presidente Macri modificó por DNU 267 el 29 de diciembre de 2015 la Ley 27.078 Argentina Digital y la Ley 26.522 de Servicios de Comunicación Audiovisual.8 _{Esta última es una norma elaborada, sancionada y ratificada por los}

tres poderes del Estado con amplia participación social en cada una de esas ins- tancias. El proyecto de la LSCA había sido elaborado por el Ejecutivo en base a los 21 Puntos presentados por la Coalición por una Radiodifusión Democrática y en consultas realizadas por la propia ex presidenta de la Nación en reuniones con los sectores vinculados a la comunicación audiovisual, y corregido luego de ser sometido a aportes y críticas durante los 24 foros realizados en todas las pro- vincias del país y Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) –aportes que se comentaron en notas al pie en el articulado de la ley una vez sancionada. La ley fue sancionada por amplias mayorías en las dos Cámaras del Congreso, después de la realización de cuatro audiencias públicas en el parlamento, y reglamenta- da por el Ejecutivo luego de haber abierto la posibilidad de enviar aportes por correo electrónico, postal o personalmente. Finalmente, su constitucionalidad fue ratificada por la Corte Suprema de Justicia, tras dos jornadas de audiencias

8 _{La “necesidad y urgencia” requeridas para sortear el Congreso y regular por DNU nunca se}

acreditó. No obstante, fueron ratificados por la Cámara de Diputados el 6 de abril de 2016 a mano alzada –sin dejar registro oficial del voto de cada legislador/a–, según lo que establece la Ley 26.122.

183 públicas. Además, la sanción en el Congreso y las audiencias públicas en la Corte estuvieron acompañadas por masivas movilizaciones en las calles.

El DNU 267 también creó la Comisión Redactora del Proyecto de Ley de Comunicaciones Convergentes que se puso en marcha en marzo de 2016 y funcionó hasta marzo de 2017.9 _{Esta Comisión se vio obligada a abrir instancias}

de participación, luego de la advertencia de la Comisión Interamericana de De- rechos Humanos en la audiencia del 8 de abril de 2016.

No obstante, todos los debates y consultas realizados se hicieron sin que se conociera el proyecto del gobierno, por lo que no pudieron discutirse medidas regulatorias, sino apenas principios generales. Esto fue así porque el decreto que la creaba establecía que esa Comisión debía proponer un proyecto de ley en el transcurso de un año, pero ese plazo fue prorrogado numerosas veces, la última, el 21 de diciembre de 2018 y por un año, esto es: cuando la gestión de gobierno haya cambiado. Mientras tanto, en julio de 2017 se dieron a conocer 17 Princi- pios Generales que regirán la Ley de Comunicaciones Convergentes, y en enero de 2018 uno de los integrantes de la Comisión dio a conocer un anteproyecto de ley que luego se publicó oficialmente como Documento preliminar Anteproyec- to de la Ley de Comunicaciones Convergentes.

La Comisión organizó dos “seminarios internacionales” con expertos ex- tranjeros y cinco “debates académicos” en universidades públicas –Universidad de Buenos Aires (UBA), Universidad Nacional de Córdoba (UNC), Universidad Nacional de Cuyo (UNCuyo), Universidad Nacional de Jujuy (UNJu) y la Uni- versidad Nacional de Rosario (UNR)– con formato de panel de expertos invita- dos por la propia Comisión junto con los/as propios/as integrantes de la Comi- sión. Esos eventos fueron difundidos con poquísima anticipación, lo que permite pensar que no estaban interesados/as en que hubiera demasiado auditorio. Los organizaron en las facultades de Derecho o Ingeniería, nunca en las facultades o carreras de Comunicación –cuyas dos redes nacionales, la Federación Argentina de carreras de Comunicación (FADECCOS) y la Red Nacional de carreras de Comunicación (RedCom), integraron la Coalición por una Radiodifusión De- mocrática y apoyaron activamente la sanción e implementación de la LSCA–, lo que indica la concepción que tenían de la materia que pretendían legislar. La Comisión Redactora afirmaba que estas actividades garantizaban “federalismo y pluralidad” al proyecto en proceso. Sin embargo, Rivero y Zanotti (2017), mos- traron que, sobre un total de 20 expertos/as convocados/as a los tres primeros debates académicos y a un seminario internacional, el 60% residían en la Ciudad

9 _{La Comisión estuvo integrada por la directora del ENACOM Silvana Giudici (quien la}

coordina) y el director Alejandro Pereyra; el escritor Santiago Kovadloff; el constitucionalista Andrés Gil Domínguez; el secretario de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, Héctor Huici; y el vicepresidente de ARSAT, Henoch Aguiar.

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de Buenos Aires; el 75% fueron expertos/as técnicos/as (abogados/as, economis- tas o especialistas en telecomunicaciones), mientras que solo el 25% fueron co- municadores/as y periodistas; y el 90% fueron varones. Además, el 80% expuso posicionamientos afines a los de los/as integrantes de la Comisión Redactora, en tanto que solo el 10% se manifestó críticamente.

La Comisión Redactora también realizó 20 reuniones a las que, en sesiones cerradas, convocaron a diversos actores a hablar durante 15 minutos, con pocas repreguntas y la posibilidad de dejar documentos ampliatorios. Rivero y Zanotti (2017) demostraron que, sobre un total de 43 organizaciones convocadas de abril a septiembre de 2016, el 42% fueron cámaras empresariales del sector au- diovisual, telecomunicaciones, electrónica e informática y entidades gestoras de derechos de autor, es decir organismos vinculados al negocio de la comunicación. El sector estatal tuvo solo dos presentaciones, los medios alternativos y el sector universitario solo una, y los medios públicos y los pueblos originarios ninguna.

Finalmente, la Comisión abrió una convocatoria para que la ciudadanía pudiera enviar aportes para ser considerados en el eventual proyecto de ley con una extensión máxima de solo 300 caracteres, equivalentes a dos tweets.

Si las políticas de comunicación definen las reglas de juego del sistema me- diático en un país, si en ese sistema mediático se juegan hoy en día gran parte de las posibilidades de intervención en el debate público sobre el tipo de sociedad en la que queremos vivir, resulta crucial garantizar que la mayor parte de los actores sociales, en especial aquellos con menor poder político y económico, puedan participar de manera sustancial de la definición de esas políticas. De lo contra- rio: “Allí donde no existe una política explícita fruto de la participación social, han aflorado políticas implícitas a través de la intervención de grupos, sectores o agentes con intereses distintos al interés colectivo” (Graziano, 1986).