Paradigmas y políticas en educación

El derecho a la educación en la Argentina en sus aspectos formales y legales tiene antecedentes ya en la Constitución Nacional, particularmente en el artículo 14 que señala que todos los habitantes de la Nación gozan –entre otros– del de- recho a enseñar y aprender, conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio. A su vez, aparece en los tratados internacionales incorporados a ella y en un nutrido cuerpo de leyes vinculadas. Es de destacar su presencia en la Ley de Educación Nacional 26.206 sancionada en el año 2006 que “busca fortalecer los principios básicos sobre los que se sustenta la educación pública: la equidad, la justicia, la solidaridad y el bien común”. Un aspecto significativo es que esta ley “restablece

24 _{Licenciada en Comunicación, Magister en Sociosemiótica y Doctora en Comunicación. Di-}

rectora del Programa Comunicación y Educación (CEA-FCS-UNC) y directora del Proyecto: “Configuraciones discursivas sobre el derecho a la Educación” (Secyt-UNC), Miembro de la Campaña Argentina por el Derecho a la Educación (CADE) y de la Campaña Latinoamericana por el Derecho a la Educación (CLADE). Correo [email protected] El capítulo contó con la colaboración de la Doctora Verónica Plaza y la Especialista Gabriela Yeremian (CEA-FCS-UNC).

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las obligaciones del Estado respecto de la educación primaria y las amplía res- pecto de la educación media” (Sverdlick y Costas, 2007). Asimismo, incorpora a la noción de inclusión como un componente fundamental del ejercicio de ese derecho, aspecto que se tradujo en un conjunto de programas, dispositivos e iniciativas que, entre los años 2003 y 2015, buscaron favorecer el ingreso, la per- manencia y el egreso de los/as jóvenes en el sistema. En ese sentido, se destacan también las modificaciones incorporadas en el año 2015 a la Ley de Educación Superior 24.521 que garantizan la gratuidad de la educación de grado y la res- ponsabilidad principal del Estado en su financiamiento.

Ahora bien, el derecho a la educación no es un concepto homogéneo, sino que ha ido adquiriendo diversos sentidos según las condiciones sociopolíticas y los distintos contextos (nacionales, provinciales) de aplicación, y también de acuerdo al posicionamiento político desde el cual se lo enuncie, tal como lo de- muestran numerosas investigaciones (Ball y Youdell, 2007; Gentilli, 2009; Fel- dfeber, 2003; Ruiz, 2012a y 2012b). Mercedes Ruiz (2012, p.54) nos dice que es una configuración discursiva que guarda dos aspectos centrales: la gratuidad y la obligatoriedad, pero según el paradigma político se vincula también a nociones tales como las de calidad educativa, equidad, exigibilidad, igualdad de oportuni- dades, etcétera, que corren la frontera ideológica del concepto y la vuelven más ambigua.

En este punto acordamos con Gentili quien señala que, desde la proclama- ción de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, se vienen desarrollando en América Latina complejos procesos de consolidación de este derecho que hacen que la potencia de su enunciación encuentre una débil apli- cación en el marco de contextos de desigualdad y de inequidad social (Gentili, 2009, p.19). Es decir que, entre la enunciación del derecho y su implementación, hay distancias y mediaciones que es necesario considerar.

Durante los gobiernos kirchneristas y, fundamentalmente desde el año 2006 y hasta el 2015, se implementaron un conjunto de políticas (Plan Nacional de Educación Obligatoria, Programa de Transformación de la Escuela Secunda- ria, Proyecto para la Prevención del Abandono, entre otros) que, más allá de los resultados efectivos, tuvieron como característica común la idea rectora del dere- cho a la educación como un derecho social y de carácter universal, es decir para todas y todos los/as niños, adolescentes y jóvenes en edad escolar. Este desplaza- miento respecto de la etapa anterior, que se había definido en el marco de polí- ticas de corte neoliberal, mercantilistas y focalizadas, marca un quiebre político sustantivo al asumir a la educación en el marco de una perspectiva de derechos asociada a la inclusión y la igualdad de oportunidades y resultados (Southwell, 2018, p.81). Esas políticas se implementaron a partir de diversos planes y pro- gramas que buscaron la cobertura universal junto a la inserción territorial. Asi- mismo, se complementaron estas decisiones con otras políticas sociales como los

151 programas de becas, la Asignación Universal por Hijo y el programa Conectar Igualdad que apuntó a cerrar la brecha tecnológica entre las/os estudiantes secun- darios y de nivel terciario.

De este modo, se fue conformando un paradigma educativo, que, más allá de tensiones y contradicciones, restituyó la figura del Estado en un lugar estraté- gico y lo instituyó como garante del cumplimiento del derecho a la educación, entendido como derecho universal de acceso, permanencia y egreso del sistema educativo para toda la población destinataria. Aquí, es necesario destacar que el sustrato político desde el cual se diseñaron estas políticas durante el kirchnerismo se fundamentó en la noción de derecho a la educación como derecho social y bien público. Esto se vuelve central para poder comprender la reconfiguración política que operó sobre este modelo posteriormente la alianza Cambiemos. Puiggrós (2008) señala que el Derecho a la Educación puede concebirse como un derecho social garantizado por el Estado, o como un derecho individual entendido como un servicio subsidiado. Son dos posiciones que evidencian el cambio de rumbo político que se define en la Argentina a fines del año 2015. Es crucial poder iden- tificar con claridad estos desplazamientos pues la estrategia política del gobierno de Macri no es la de irrumpir con reformas que se muestren como estructurales sino la de ir debilitando el modelo desde adentro con cambios “blandos” que se justifican como transformaciones técnicas, metodológicas u orientadas a mejorar la eficiencia del sistema. En ese punto, son oportunas las palabras de Alemán respecto de los modos de gobernanza de estos modelos neoliberales contemporá- neos. El escritor señala:

Evocando una metáfora precisa de Wendy Brown, “el neoliberalismo se asemeja más a una termita que a un león”. Su corrosión comienza por el interior de la estructura del edificio y con la constancia, velocidad y la eficacia de un dispositivo que ya no necesita siquiera de políticos competentes o dotados de noción de Estado o perspectivas históricas”. (Alemán, 2018)

1. 1. Cambiemos el paradigma

Las políticas educativas implementadas por la alianza Cambiemos durante este período han sido oscilantes, episódicas y ciertamente poco publicitadas a la ciu- dadanía como analizaremos con más detalle en el próximo apartado. No obstante, en esa aparente dispersión y ausencia de proyecto unificador es posible reconocer una matriz común orientada a la perspectiva del “capital humano”, y a la lógica de la rentabilidad y la eficiencia económica, que puede reconocerse en las decisiones, decretos y normativas que se fueron desarrollando en estos tres años de gobierno.

En líneas generales podría decirse que las decisiones políticas apuntaron en dos sentidos estratégicos, en los que han sido relativamente efectivas, aunque

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también es posible observar conflictos y resistencias. En un primer sentido, se orientaron a desactivar y desmantelar las políticas inclusivas del gobierno ante- rior, dando de baja o quitándole presupuesto a numerosos programas y proyectos de corte inclusivo, desactivándolos desde adentro. En un segundo sentido, se dirigieron a reconfigurar ideológicamente el paradigma de derechos a partir de la incorporación de una lógica mercantil, economicista y ciertamente neocon- servadora en el sistema educativo. Ambas estrategias se complementaron y aun en la aparente dispersión de decisiones políticas, confluyeron en un paradigma ideológico unificado que replicó esa matriz en cada intervención.

Por ello, el modus operandi del gobierno de Macri debe comprenderse de modo articulado en la toma de decisiones políticas y comunicacionales. La pri- mera, se desarrolló a partir de un conjunto de normativas y acciones ejecutadas mayoritariamente a través de decretos que dieron de baja convenios, áreas y pro- gramas y cerraban otros nuevos con escasa publicidad y sin debate previo. La segunda, se planteó en el plano mediático y se dirigió a polemizar con el período político anterior y a imponer la lógica mercantil como clave de comprensión y lectura de los problemas educativos nacionales. Ambas estrategias, la de las prácticas solapadas y la de los discursos polemizantes, están articuladas entre sí, pues mientras las decisiones sobre el sistema educativo se fueron tomando casi al margen de la discusión y la visibilidad, el debate pasó por las declaraciones provocativas sobre la educación pública expresadas tanto por el propio presidente como por sus funcionarios. De modo que el estilo en apariencia errático y sin una programática política explicitada podría pensarse más como una maniobra de confusión y disolución de controversias que como una debilidad política en este tema. Asimismo, y no solo en el campo educativo, el gobierno de Cambie- mos ha implementado una lógica de marchas y contramarchas, provocaciones y disculpas imponiendo una dinámica al debate público que termina por generar más desconcierto que claridad sobre las decisiones finalmente tomadas.

A modo ejemplo, y como acontecimiento inicial de una serie de errores, disculpas, vueltas atrás y confusión final sobre el rumbo asumido, puede citarse el incidente ocurrido al modificar por decreto la Ley de Ministerios, creando el Ministerio de Educación y Deportes. En el artículo 23 del Decreto 13/2015 se sostenía que el Ministerio de Educación y Deportes debía asistir al presidente “en todo lo inherente a la Educación, de conformidad a lo establecido por las Leyes 24.195 Ley Federal de Educación, 24.521 Ley de Educación Superior, el Pacto Federal Educativo (Ley 24.856) y a las demás leyes y reglamentaciones vigentes”. En dicho artículo se reconocían las leyes del menemismo mientras que se ignora- ban la Ley de Financiamiento Educativo 26.075 y la Ley de Educación Nacional 26.026, ambas en vigencia. Esta omisión, en un decreto inaugural, reducía a la mitad la inversión del producto bruto interno (PBI) en el área educativa, resta-

153 blecía el Polimodal, eliminaba las escuelas técnicas y las paritarias. A partir de la denuncia realizada por parte de las fuerzas de la oposición, el entonces ministro Bullrich dijo que todo se debió a un “error”, y que se rectificaría la normativa.

Este incidente es quizás el primero de una serie de acontecimientos simi- lares que marcan una política zigzagueante, pero con rumbo inequívoco. Las acciones más conflictivas orientadas a transformar constitutivamente el rol del Estado y a abrir las puertas de los intereses privados en lugares estratégicos han sido llevadas a cabo con una estrategia de dispersión y en apariencia fragmenta- ria. No es posible reconocer un plan ordenado y sistemático, sino que se fueron tomando las decisiones políticas en el sistema educativo de modo focalizado, de forma sorpresiva, asistemática y simultánea, generando numerosos frentes de conflicto y oposición

Esta estrategia asumida se evidenció cuando, a comienzos de 2017, se di- fundió un video de 2014 en el que, el entonces ministro de Educación de Mau- ricio Macri en Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA), Esteban Bullrich, le explicaba a la audiencia en la Academia de Nacional de Educación el modo de enfrentar a los gremios docentes. El ministro decía:

¿Qué es lo que hacemos para vencerles la resistencia? Primero, lanzar muchas iniciativas al mismo tiempo, porque el gremio focaliza (...) Es- toy develando la estrategia si se quiere, pero no importa porque la es- trategia es poco atacable igual (...) El gremio focaliza en una, le abriste 12, las otras 11 avanzan. Cuando se dieron cuenta que había una que se implementó, van atrás de esa y avanzás con las que no habías avanzado. (Página/12, 16 de febrero de 2017)

1. 2. Primeros atisbos de privatización

En la dispersión y en el modo episódico de tomar las decisiones es posible reconocer una matriz ideológica coherente de corte mercantilista y de tipo meri- tocrática que no se hizo explícita en campaña, pero que comenzó a emerger en el primer documento sobre educación, proclamado a poco de haber asumido Macri el Poder Ejecutivo. El Consejo Federal de Educación, con la firma de todos los ministros de educación provinciales, había elaborado el 12 de febrero de 2016 el documento denominado “Declaración de Purmamarca” en el que –si bien el tono general aparece como conciliador– ya es posible reconocer algunas marcas de la perspectiva mercantilista y managerial que intentaría imponer el ministro Esteban Bullrich en su gestión y que continuaría su sucesor, Alejandro Finoc- chiaro, quien asumió el 17 de julio de 2017.

El documento inicia señalando “la unánime voluntad de construir sobre lo construido a 1o largo de estos años en pos de concretar los desafíos pendientes que requiere la República Argentina”. Sin embargo, a continuación, introduce

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dos ideas que aparecen como novedades en la discursividad educativa y que son ciertamente contradictorias con ese tono conciliador inicial. Señala primero, que el compromiso político se orienta a “afianzar el valor central de la Educación como principal política de Estado que garantiza el desarrollo social y económico del país sostenido en el tiempo”. Esta afirmación implica ya un cambio en los fundamentos que sostienen a la Educación como un derecho social universal que se encuentran enunciados en la Ley de Educación Nacional 26.206 para pasar a considerarla como motor del desarrollo social y económico. La educación, en la perspectiva del gobierno de Cambiemos, rápidamente será considerada como un camino para la creación de capital humano, engranaje central del proceso de producción capitalista. Esta perspectiva establece una estrecha relación entre educación-capital humano y rentabilidad económica, dimensiones que estarán presentes de numerosas formas en las declaraciones públicas posteriores del pre- sidente y de sus funcionarios. Sin embargo, ya pueden reconocerse los primeros atisbos en ese documento.

A posteriori de esa afirmación, la Declaración introduce una noción que el gobierno de Cambiemos usa como un slogan que intenta sintetizar las transfor- maciones educativas que se propone realizar, y que marcan con claridad un quie- bre con las políticas educativas anteriores. El texto afirma que se hace “necesario afianzar las bases de una revolución educativa cuyo vértice es la escuela, donde se gesta el futuro del futuro”. Aquí la idea de “revolución educativa” marca una clara tensión con el discurso conciliador inicial de “construir sobre lo construido” introduciendo en la idea de “revolución” la posibilidad de cambios y transforma- ciones fundamentales en la propia estructura del sistema.

1. 3. Una narrativa del cambio cultural

Como vemos en este intento de cambio de paradigma, una parte impor- tante de las políticas en educación del gobierno de Macri se jugó y se juega en el campo de las ideas. En ese sentido, la alianza Cambiemos fue instaurando un conjunto de nociones estratégicas de impacto mediático a las que no definió de modo preciso ni en términos programáticos como propuestas de gobierno. En su lugar, les dio un campo semántico difuso y amplio que fue llenando en cada oportunidad según los intereses del momento político. Estas nociones se fueron articulando entre sí de modo tal de ir conformando una narrativa política de cambio con un claro componente motivacional, al estilo de los discursos religio- sos o empresariales, y con escasas referencias a decisiones políticas concretas. Un momento sintomático de esta situación se evidenció cuando el ministro Bullrich, arengando sobre el cambio a un conjunto de jóvenes, les dijo: “El enorme co- razón que tienen, no tiene un latido, tiene un cantito, no es un ‘tutum tutum, tutum tutum’. Si lo escuchan bien, el corazón de ustedes, los jóvenes, más que

155 ninguno, por la fuerza que tienen, dice ‘sí se puede, sí se puede, sí se puede’” (Infonews, 2017).

Las diversas y controversiales declaraciones pronunciadas por los funciona- rios del PRO, fundamentalmente por Mauricio Macri y Esteban Bullrich, fueron nutriendo a la “revolución educativa” de numerosos sentidos, asumiendo distin- tos proyectos de transformación según la oportunidad del discurso y el punto de la disputa con el modelo anterior. La “revolución educativa” fue y es tematizada de diversos modos: como un modo de generar nuevas oportunidades laborales, como lugar utópico al que llegar o como camino político ya en curso. Es decir, a veces se presenta como la solución a todas las problemáticas sociales y econó- micas, y en otros casos como la única posibilidad de conducir a la moderniza- ción y el crecimiento económico. Lo cierto es que la “revolución educativa” es el significante que usó Cambiemos para nombrar elípticamente la transformación cultural necesaria para instaurar su modelo social y económico neoliberal y neo- conservador. En una columna de opinión en el diario La Nación del 21 de marzo del mismo año, Bullrich se pregunta:

¿Cuál es nuestra misión? El presidente Macri ha propuesto una revolu- ción educativa. ¿Por qué hablamos de revolución? Porque no se trata de un simple cambio de políticas solo porque cambió el gobierno. Nece- sitamos un cambio cultural y un compromiso distinto y a fondo de la sociedad. (La Nación, 21 de marzo de 2017)

En ese sentido, refuerza la idea de “revolución” como cambio estructural también al declarar a Cadena 3 el 4 de abril de 2016 que “para llevar adelante la revolución educativa hace falta un giro de 180 grados”. Unos meses después, en una entrevista al diario Comercio y Justicia, define: “Revolución educativa es darle a cualquier argentino, nazca donde nazca, la posibilidad de que tenga las mismas condiciones de calidad educativa”. Y, posteriormente, en una columna de opinión publicada en el diario Clarín el 28 de octubre de 2016 afirma: “Soy optimista porque estamos seguros de que la revolución educativa es el único camino para salir de la pobreza, para garantizar igualdad de oportunidades y trabajo”. Sin embargo, más allá de los diversos significados atribuidos a esta fór- mula que, como dice Verón (1986) funciona “con cierta autonomía semántica” y a modo de slogan, es posible reconocer un uso metafórico del término para proponer una ruptura radicalizada con paradigma educativo, social y político del período kirchnerista.

De esta forma, son repetidos los diagnósticos de ineficiencia, atraso y cadu- cidad del modelo educativo heredado. Las metáforas de Bullrich son elocuentes al comparar al sistema educativo con un auto obsoleto que no se fabrica más y que fue emblemático en muchos sentidos para la Argentina. Dice el ministro:

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“La disyuntiva es seguir invirtiendo en el Falcon, para que siga funcionando más o menos bien, o saltar a la nave espacial, que es la revolución educativa que nos plantea el presidente Mauricio Macri”. (El Cronista, 16 de septiembre de 2016). Y en la misma línea se expresó un año después Finocchiaro, el actual ministro de Educación, al puntualizar en un programa televisivo: “Hoy tenemos escuelas del siglo XIX, maestros del siglo XX y alumnos del siglo XXI” (Clarín, 24 de julio de 2017).

En este paradigma, la idea de “revolución educativa” aparece asociada de modo reiterativo a la “crisis educativa terminal” para caracterizar el actual esta- do del sistema y particularmente el de la educación pública. En ese punto, las palabras del presidente Macri expresaron con claridad la perspectiva política del gobierno al referirse a los resultados del operativo de evaluación Aprender:

Es increíble que cinco de cada diez chicos no comprendan un texto en la escuela pública. En la escuela privada, son dos de cada diez. Y en eso también tenemos que trabajar, en terminar con la terrible inequidad entre aquel que puede ir a una privada y aquel que tiene que caer en la escuela pública. (Página/12, 21 de marzo de 2017)

Estos dichos generaron la respuesta crítica de numerosos sectores políticos, sindicales y académicos, destacándose la de Daniel Filmus, ex ministro de educa- ción, quién declaró al diario Página/12:

Nunca cayó tanto la educación pública como desde que asumió Mau-