Historia de la planeación del desarrollo urbano y territorial

A continuación hago una reseña de los principales instrumentos de planeación urbana y de ordenación territorial, mencionando las principales aportaciones a la actual política territorial. Este apartado toma como referencia los estudios de Manuel Perló Cohen, Alicia Ziccardi, Alfonso Iracheta y una tesis de postgrado recientemente presentada por Luis Martínez59

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• A partir de 1920

A lo largo del siglo XX la visión gubernamental sobre el territorio se fue construyendo conforme las circunstancias de cada época y se retroalimentó de los mismos procesos que sucedían en el territorio.

En los primeros gobiernos constitucionales (1920-1940) el territorio era visto como el espacio geográfico que debía garantizar soberanía, integridad, unidad nacional y justicia social. En este periodo no hay una visión global e integral del territorio, con todas sus diferencias, peculiaridades, distintos grados de desarrollo. Tampoco hay un reconocimiento de las desigualdades regionales del país, principalmente por el desconocimiento y falta de herramienta para conocer lo que sucedía en el territorio nacional.

• En la década de 1930

Fue el 12 de Julio de 1930 que en México se promulga la primera Ley de Planeación General de la República, la cual estableció la necesidad de contar con más información sobre el territorio nacional a través de la elaboración del Plano Nacional de México, mediante el cual se buscaba generar el conocimiento sobre los recursos naturales del país que permitieran identificar su potencial de desarrollo, con el fin de consolidar la reconstrucción e impulsar la industrialización y modernización del país. Una de las principales aportaciones de este Plano es que se considera uno de los primeros intentos para abordar la planeación de desarrollo en México, y con una especial referencia a la problemática regional.

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• Periodo de 1970-1976

Durante este periodo de gobierno de Luis Echeverría, se aprueba la Ley General de Asentamientos Humanos (1976), que significa un gran avance en términos de concepción territorial, ya que por primera vez se introduce el concepto de “asentamientos humanos” que busca abarcar a las distintas aglomeraciones asentadas en el territorio.

A partir de 1976 se puede decir que la planeación urbana se institucionalizó en el ámbito federal con esta ley y con la creación de la Secretaría de Asentamientos Humano y Obras Públicas, siendo una de sus principales funciones elaborar el Programa Nacional de Desarrollo Urbano.

• Periodo de 1977-1982

Se puede decir que fue en la década de los setenta cuando las políticas urbano-regionales adquirieron ya un carácter institucional; también en esta época se elaboró el Plan Nacional de Desarrollo Urbano (1978).

Este Plan tuvo como objetivos: 1) racionalizar la distribución en el territorio nacional de las actividades económicas y de la población, localizándolas en las zonas de mayor potencial del país. 2) promover el desarrollo urbano integral y equilibrado en los centros de población. 3) propiciar condiciones favorables para que la población pueda resolver sus necesidades de suelo urbano, vivienda, servicios públicos, infraestructura y equipamientos urbanos, y 4) mejorar y preservar el medio ambiente que conforman los asentamientos humanos.

• Periodo de 1983-1988

En el sexenio de Miguel de la Madrid se dieron pasos muy importantes en relación con el marco jurídico para la planeación del desarrollo con las reformas constitucionales de algunos artículos de la Ley de Planeación de 1983. Esta ley define a la planeación como la ordenación racional y sistemática de acciones que, tomando en cuenta el ejercicio de atribuciones del Ejecutivo Federal en aspectos tales como la regulación y promoción de la actividad económica, social, política y cultural, tiene como finalidad transformar la realidad del país, de acuerdo con normas, principios y objetivos que establecen la Constitución y esta ley (Art. 3º). A partir de aquí el ejecutivo federal cuenta con su Plan Nacional de Desarrollo, que abarca el

periodo presidencial correspondiente, y de este plan se derivan diversos programas, entre ellos, el programa sectorial en materia de desarrollo urbano.

Aunque este gobierno retoma los avances conceptuales que hicieron los dos gobiernos anteriores, su manera de concebir la transformación territorial del país es completamente diferente. Introduce la necesidad de modificar los mecanismos jurídico-políticos existentes para actuar sobre el territorio, y define dos ejes fundamentales que la acción pública debe impulsar para la transformación del territorio nacional: la descentralización de la vida nacional y el fortalecimiento del nivel municipal de gobierno.

El Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988 propone mantener y reforzar la independencia de la Nación para la construcción de una sociedad que bajo los principios del Estado de Derecho, garantice las libertades individuales y colectivas en un sistema integral de democracia y en condiciones de justicia social. De este propósito fundamental derivan cuatro objetivos: 1) conservar y fortalecer las instituciones democráticas, 2) vencer la crisis, 3) recuperar la capacidad de crecimiento, y 4) iniciar los cambios cualitativos que requiere el país en sus estructuras económicas, políticas y sociales.

El Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988 reconoce que la política de descentralización implica dos dimensiones: la desconcentración y el reordenamiento de la economía nacional en el territorio y la descentralización de funciones y recursos entre niveles de gobierno y la ampliación popular en la definición de políticas y programas. El fortalecimiento municipal, por su parte, constituye la base fundamental sobre la que debe darse el proceso de descentralización, pero también engloba una serie de objetivos propios como son el arraigo de la población en sus localidades de origen, la disminución de los flujos migratorios del campo hacia las grandes ciudades, la atención directa de las necesidades de la población por parte de las autoridades locales, etc. Este cambio es de gran importancia porque la cuestión territorial deja de verse únicamente desde el punto de vista del gobierno central para considerarse como una tarea en la que deben participar activamente los otros niveles de gobierno y también la sociedad.

El Programa de Desarrollo Urbano y Vivienda 1984-1988 propone transformar el patrón de ocupación del territorio en apoyo a la política de descentralización, a través de consolidar un sistema jerárquico de ciudades para la prestación de servicios. Los objetivos son: 1) transformar el patrón de ocupación del territorio en apoyo a la política de descentralización de la vida nacional mediante la consolidación de un sistema jerárquico de ciudades para la

prestación de servicios; 2) impulsar el ordenamiento y la regulación del crecimiento de los centros de población; 3) atender las necesidades básicas de la población en materia de suelo, infraestructura y equipamiento, y 4) combatir el deterioro de edificios, espacios abiertos y redes y preservar los valores históricos culturales.

En este sexenio el país sufrió los sismos de 1985, que transformaron radicalmente la actuación gubernamental federal en temas urbanos para asumir el proceso de construcción de nuevas viviendas. Y es en los primeros años de la década de los noventa –y el siguiente periodo- que la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE), antes la Secretaría de Asentamientos Humano y Obras Públicas (SAPO), se transformó en Secretaría de Desarrollo Social.

• Periodo de 1988-1994

Fue en el sexenio de Carlos Salinas de Gortari cuando la SEDUE se transformó en SEDESOL, traspasándose la acción gubernamental ambiental federal a la recién creada Secretaría del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP). La principal responsabilidad de

SEDESOL pasó a ser la atención de la pobreza y, en particular, la operación del Programa Nacional Solidaridad. Éste fue un programa fuertemente centralizado en el ejecutivo federal, destinado a contrarrestar los efectos más desfavorables del ajuste económico sobre los sectores populares. Según afirma Ziccardi60

, en la SEDESOL se fue debilitando la función de planeación del territorio, práctica que ya estaba deslegitimada como instrumento útil para el ejercicio de gobierno en los tres ámbitos, en un contexto en el que la aplicación de políticas económicas neoliberales imponía la reducción de funciones y recursos del aparato gubernamental.

El Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994 y el Programa Nacional de Desarrollo Urbano 1990-1994 se refieren nuevamente a la transformación del patrón de los asentamientos humanos, de acuerdo con las políticas de descentralización y de desarrollo económico. Para finales de 1992, la Secretaría de Desarrollo Social impulsa el programa denominado Programa de 100 ciudades, como estrategia para el desarrollo de 100 ciudades medias y 120 ciudades pequeñas.

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Este Programa de 100 ciudades Iracheta61

lo caracteriza por ser un programa dirigido a centros urbanos con población entre 50 mil y un millón de habitantes, con el objetivo de dar una respuesta e intentar ser un acelerador del proceso de redireccionamiento de los flujos migratorios interurbanos del país. La propuesta fue potenciar estas ciudades para:

- Ser puntos de atracción de migrantes que de otro modo irían a las grandes urbes. - Permitir alojar a la población en mejores condiciones de vida a un menor costo. - Propiciar un crecimiento autosostenido con base en economías de escala y de

aglomeración adecuadas.

- Favorecer la innovación a través de la modernización industrial y la capacitación de los recursos humanos.

- No padecer los problemas de congestionamiento, contaminación y complejidad administrativa, en la magnitud que caracteriza a las grandes ciudades.

- Difundir la actividad económica y el bienestar en sus áreas de influencia.

Con este programa se pretendía que las ciudades medias presentaran un dinamismo importante en términos demográficos, superiores al de las grandes metrópolis del país. Así, durante el periodo de 1970-1990, la tasa de crecimiento de las ciudades de tamaño medio fue de 3.53 % anual, mientras que la de las grandes ciudades fue de 2.97%.62

El Plan Nacional de Desarrollo también habla del desarrollo regional y urbano, como una política que propone lograr tres grandes objetivos: a) transformar el patrón de los asentamientos humanos de acuerdo con las políticas de descentralización y de desarrollo económico; b) mejorar la calidad de los servicios urbanos; c) fortalecer la capacidad municipal para un sano desarrollo de las ciudades. Y las estrategias y acciones que se proponen para cada uno de estos objetivos son: reordenamiento territorial y desconcentración de las actividades económicas; prestación de servicios; e impulso a la planeación democrática para el desarrollo regional y urbano. El Plan señala la urgencia de consolidar un sistema urbano nacional para el control del crecimiento de las grandes ciudades, el impulso al desarrollo de centros alternativos, específicamente de ciudades medias, y una mejor integración rural-urbana en relación con el desarrollo de las ciudades pequeñas.

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Iracheta Cenecorta, A. (1997), pág. 30.

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El Programa Nacional de Desarrollo Urbano, maneja tres estrategias: 1) el reordenamiento territorial se enfoque al desarrollo de sistemas urbano-regionales con alta potencialidad o graves problemas; el impulso a zonas y corredores de desarrollo económico y a enlaces interregionales, y la distribución de equipamiento y servicios, de acuerdo con un sistema jerárquico de centros de población; 2) el mejoramiento de la calidad de los servicios urbanos. 3) el fortalecimiento municipal y desarrollo de los centros de población, es decir, desarrollo institucional de los equipos de planeación urbana y de organismos paraestatales y paramunicipales operativos; e impulso a los procesos de participación popular.

La estrategia de reordenamiento territorial define políticas de impulso, consolidación y regulación para los centros de población del sistema urbano nacional.

El programa se fundamente en tres temas básicos: 1) el reordenamiento territorial; 2) el mejoramiento de los servicios urbanos; 3) el fortalecimiento municipal y desarrollo de los centros de población.

En ese sexenio se publicó también la nueva Ley General de Asentamientos Humanos, que hace los ajustes pertinentes para vincular adecuadamente la planeación del desarrollo con la planeación urbana, a través de muchos aspectos, tales como la relación de esta ley con la Ley de Planeación, la Ley del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, la Ley Agraria, entre otras.

Esta Ley General de Asentamientos Humanos establece las atribuciones que le corresponden a la Secretaría de Desarrollo Social, además de especificar las atribuciones para las entidades federativas y las de los municipios, respectivamente.

En cuanto al tema de planeación del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y del desarrollo urbano de los centros de población, señala que dicha planeación forma parte del Sistema Nacional de Planeación Democrática. También indica los diversos tipos de planes y programas a través de los cuales se llevará a cabo la planeación y regulación del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y del desarrollo urbano de los centros de población, es decir, programa nacional de desarrollo urbano; programas estatales de desarrollo urbano; programas de ordenación de zonas conurbadas; planes o programas municipales de desarrollo urbano; programas de desarrollo urbano derivados de los anteriormente señalados y que determinen ley y la legislación estatal de la materia.

En general, la política económica y los estilos de planeación adoptados por la Administración de Carlos Salinas de Gortari retoman algunos aspectos de su antecesor, pero insisten con

mayor claridad y convicción en la necesidad de modernizar a México y de profundizar en su participación en la economía mundial. Como lo señala Perló63, la referencia más explícita de la actuación estatal sobre el territorio se realizó por medio de la política social, la cual englobó la política de combate a la pobreza y la reforma urbana que pretendió lograr una distribución más equilibrada de la población y actividades económicas sobre el territorio nacional.

• Periodo de 1994-2000

Durante el gobierno de Ernesto Zedillo no hubo grandes cambios en torno a la planeación del territorio y de ciudades, pero si hubo muchos menos recursos disponibles para la atención a la pobreza. La SEDESOL concentró sus acciones en un nuevo programa centralizado del gobierno federal, denominado Progresa, el cual existe en la Administración actual, con algunas variaciones y con el nombre de Oportunidades.

El Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 indica un proceso de redistribución de la población debido a fenómenos como la reestructuración económica y la relocalización de los procesos productivos, y se considera que la tendencia de atracción migratoria de las metrópolis ha comenzado a declinar, creciendo las ciudades medias y multiplicándose las ciudades pequeñas.

• Periodo de 2000-2006

En el actual sexenio del Gobierno de Fox, la SEDESOL se reestructuró nuevamente creándose la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ordenamiento del Territorio la cual elaboró el Programa Nacional de Desarrollo Urbano, subtitulado Ciudad y Región. El arte colectivo: una tarea contigo. En lo fundamental, el Programa plantea una nueva estrategia para abatir la desigualdad regional basada en instrumentar sinergia región-ciudad, generar suelo para el desarrollo urbano y la vivienda y prever los efectos de la vulnerabilidad de los asentamientos humanos, aplicando criterios económicos y sociales.

Sus principales objetivos son:

• Maximizar la eficiencia económica del territorio.

• Garantizar su cohesión social, política y cultural.

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• Generar condiciones de sustentabilidad.

• Considerar plenamente la dimensión espacial, para hacer confluir las aspiraciones locales y regionales con las nacionales.

A continuación presento un análisis del Programa Nacional y también del Programa Estatal de desarrollo urbano vigente en el Estado de Jalisco -este último corresponde al elaborado por la Administración anterior-, aunque también presento las propuestas de la actual Administración para su Programa aunque éste no ha sido aprobado.

6.3. El Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio