I NTERÉS GENERAL Y ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACIÓN

La formulación que se viene haciendo sobre la administración supone no solo una rigidez conceptual bastante importante en su estructura, sino que a ella subyace una concepción de la misma como órgano aséptico alejado de las vicisitudes de la lucha política, neutra frente a los intereses en juego

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en sociedades complejas y heterogéneas. Este dogma parece fácilmente superable por dos razones fundamentales:

La primera razón tiene que ver con la determinación del interés general, en el que intervienen diversos grupos sociales en su elaboración. Cuando ello ocurre la administración actúa de forma “selectiva”, dependiendo del peso del actor que acude a la elaboración de una determinada política pública, comoquiera que los intereses en juego son formalmente iguales, pero en el plano real la participación está concentrada en determinados grupos sociales.

Pues bien, el interés general como interés en el que concurren para su producción grupos específicos, se puede entender así:

En los últimos años se ha extendido en todo la idea de que determinados grupos representan el auténtico interés general, recuperando así la vieja idea de la identificación. Grupos poderosos buscan ahora la cobertura del interés general para imponerse al propio Estado o, si se quiere, para lograr que el Estado los haga suyos mediante la invención de un pretendido interés económico general que, impulsado por una empresa o asociación de empresarios beneficia a todos los ciudadanos y justifica, en último extremo, el que el Estado lo asuma, conforme a la conocida consigna, por ejemplo, de que lo que es bueno para la General Motors es bueno para los Estados Unidos42.

La cuestión es determinar cuál es el ámbito de configuración que tiene la administración para fijar el contenido del interés general, y cuál el ámbito o injerencia que tienen los grupos como actores sociales relevantes, en tanto que se relacionan con el Estado e intervienen decisivamente en sus

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políticas. “Esta situación plantea problemas de regulación de esas relaciones para hacerlas compatibles con el sistema democrático, de forma que el «poder privado» no pueda imponerse a los intereses colectivos y que su propio funcionamiento interno no pueda impunemente perjudicar al interés público”43_.

La segunda razón es el amplio margen discrecional con que cuenta la administración para la definición del interés general y la prestación de servicios públicos como uno de sus fines primordiales. Este margen discrecional puede examinarse desde dos puntos de vista:

El primer punto estima que las facultades discrecionales, de las cuales está dotada la administración para definir el contenido del interés público, son un instrumento que permite a sus órganos la concurrencia de particulares en su estructura con el fin de concertar el ámbito de aplicación de ciertas medidas dentro del marco de sus funciones.

La segunda posición estima que el marco de discrecionalidad otorga un importante margen en el cual “la administración puede auto-organizarse, incluso definir por sí misma las relaciones con los particulares en innumerables materias, especialmente las que hacen referencia a la prestación de servicios públicos. Esta discrecionalidad, se dirá, le permite cumplir su fin institucional con flexibilidad y capacidad de adaptación a las circunstancias”44_.

En suma, la superación del dogma de la separación Estado-Sociedad modifica la visión del Estado, el cual se tiene como un actor (sumamente cualificado y con ciertos poderes exorbitantes) del sistema social con importantes funciones en la sociedad. Dicha superación pone de presente

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ÉREZ YRUELA,MANUEL yGINER SAN JULIÁ. Op. cit., p. 14.

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el carácter político que adquiere la administración como interventor en la economía y la sociedad, lo que le permite relacionarse con grupos e intereses determinados.

Otro punto de importancia es el relativo a la paulatina pérdida de la facultad administrativa de fijar lo que se considera relevante o no para un sector específico, de modo que los grupos de intereses económicos o políticos buscan oportunidades para exponer sus puntos de vista en diversos órganos del Estado, especialmente en la administración.

El problema fundamental de la construcción de políticas por parte de los actores privados se presenta cuando los intereses por ellos representados resultan contradictorios con los intereses de la administración.

El papel de la administración bajo este supuesto va más allá de una simple labor de ejecución de la Ley, en tanto que se erige como un factor de estabilidad entre los conflictos de grupos que representan intereses colectivos. Como afirma GONZÁLEZ HERNÁNDEZ, “el nuevo Estado Social

tiende a estructurarse sobre la corporativización de la representación de intereses, la especialización tecnoburocrática y el crecimiento de la intervención administrativa, entendida ésta como agente directo de la valoración económica y como poder compensador. Y, de este modo, encara una forma de intercambio político regulado entre los actores sociales, capaz de construir un consenso democrático y controlar el ciclo económico en base a las exigencias del mercado”45_.

Cabe concluir que la estructura de la administración y su funcionamiento se han visto modificados como consecuencia de su creciente papel en la sociedad como forma organizacional de ésta. Así lo reconoce

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ONZÁLEZ HERNÁNDEZ,JUAN CARLOS. “Acción pública y reacción ciudadana: el papel de la sociedad civil en el Estado democrático”. En: Revista de Investigaciones Sociológicas.

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SCHMITTER46: “(la) especificidad (del Estado), su unidad y su soberanía han

disminuido, parece que el Estado en Europa Occidental y en Norteamérica ha aumentado «su» capacidad de penetración en la sociedad con «sus» normas –de afectar al comportamiento de sus ciudadanos, de extraer recursos, de recoger información, de regular intercambios económicos, de distribuir bienes y servicios– y de hacer todo esto con un cierto grado de «autonomía relativa» tan confuso como sin precedentes”.