Tras casi cincuenta años de inexistencia de un catálogo de de- rechos en el ámbito de las Comunidades Europeas, la elaboración de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión representó un avance de gran importancia. Desde hacía tiempo se venía cons- tatando la necesidad de profundizar en los derechos humanos y de elaborar un catálogo o listado de éstos. Eran numerosas las voces que así lo solicitaban, tanto desde la doctrina como por parte del PE, que es la institución de la UE que más ha insistido en ello desde la década de los setenta.
La Carta posee una indudable trascendencia tanto en el ámbito interno de la propia Unión como en la relación de ésta con el resto del mundo.
Por lo que respecta al interior de la UE, centrándonos en primer lugar en su entramado institucional, la Carta impone ciertas restricciones70 tanto a las instituciones comunitarias cuando ejercen las competencias atribuidas a ellas en el Tratado, como a los pro- pios Estados miembros cuando actúan en el ámbito del Derecho de la Unión (esto es: cuando desarrollan o aplican éste, o cuando hacen uso de una excepción prevista en el Tratado o proporcio- nada por la jurisprudencia comunitaria). De esta manera, la Carta
establece el marco necesario para el ejercicio de las competencias, ahora bien, sin crear por ello competencias nuevas.
Además, la Carta posee un alcance político más allá del meramente jurídico tal y como éste último acaba de ser descrito. En tanto que receptáculo de valores considerados fundamentales dentro de la Unión, la Carta pretende guiar la dirección en la que se desarrolla el Derecho de la UE. La Carta, pues, no sólo restringe la manera en que se ejercitan las competencias: también ayuda a establecer los objetivos que se alcanzarán mediante el ejercicio de ellas. En este sentido, la fi nalidad natural de la Carta es infl uir en el desarrollo del derecho derivado, erigiéndose en la base de una auténtica política de derechos fundamentales dentro de la UE. Las instituciones de la Unión ya están obligadas a respetar los derechos fundamentales pero, mediante el ejercicio de las competencias a ellas atribuidas, también deben asegurar el desarrollo progresivo de aquéllas, centrándose en los derechos fundamentales como fuente de inspiración que guíe sus iniciativas. En su “Comunicación sobre la naturaleza de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea”, la Comisión consideró que:
“(...) la Carta producirá sus efectos, también en el plano jurídico, sea cual fuere la naturaleza que se le atribuya. (...) [E]l Consejo y la Comisión, que están llamados a proclamarla solemnemente, difícil- mente podrán ignorar en el futuro, cuando actúen como legisladores, un texto que ha sido preparado a petición del Consejo Europeo por todas las fuentes de legitimidad nacionales y europeas reunidas en un mismo foro.”71
En segundo lugar, dentro también de la UE pero más allá de sus instituciones, la Carta ejerce de hecho un efecto sobre la generalidad de los ciudadanos de la Unión contrarrestando dos aspectos de la construcción comunitaria fuertemente criticados desde hace tiempo, cuales son el carácter esencialmente económico que ha caracterizado a ésta desde sus orígenes (visión de Europa como “la Europa de los mercaderes”) y el acentuado sentimiento
de tecnocracia con que se advierte a las instituciones de Bruselas (“la Europa de los burócratas o de los funcionarios”). En cuanto al primero de estos aspectos, la UE siempre ha sido asociada por el común de sus ciudadanos a cuestiones eminentemente econó- micas: la libre circulación de mercancías y de capitales, la política agrícola común (PAC) o el euro constituyen una pequeña muestra de la realidad que el ciudadano europeo percibe diariamente a través de los medios de comunicación, y que –cuando menos- le llevan a cuestionarse qué papel juega él en todo este entramado de hondas raíces económicas que parece quedar muy lejos de su alcance. En relación con el segundo aspecto, resulta igualmente lejano al ciudadano el complejo mundo institucional localizado básicamente en Bruselas, donde toda una legión de funcionarios de muy diversa procedencia deciden, conforme a unos sistemas y procedimientos desconocidos para la mayoría de europeos, sobre las más variadas materias.
Ante todo ello, la Carta tiene la virtualidad de hacer legibles los derechos y libertades que los europeos comparten y que les reúnen en torno a una comunidad de valores. Más allá de la trascendencia jurídica de los derechos en ella contenidos (que en su mayoría ya venían siendo protegidos de hecho por el TJ caso por caso y que, por tanto, no suponen una gran novedad), lo cierto es que, desde un punto de vista más bien emocional o sim- bólico pero no por ello menos importante, sesenta años después de que el continente europeo se hallara sumido en plena Guerra Mundial, donde los campos de concentración eran habituales y los hombres morían -como diría Primo Levi- “por un sí o por un no”, hoy los ciudadanos de nada menos que veinticinco Estados tienen en común un texto que es referencia clave en materia de derechos humanos en Europa, expresión de unos valores comunes que les unen más allá de los desafortunados acontecimientos del pasado.
En defi nitiva, la Carta permite aunar en torno a ella a más de 455 millones de europeos que, en tanto que titulares de los dere- chos que contiene, pueden sentirse parte de esa empresa siempre
inacabada que es la construcción comunitaria. Y ello se consigue mediante un fenómeno de absoluta trascendencia: la visibilidad de los derechos, que es la mayor aportación de la Carta. Ésta ha contribuido, ya desde su proclamación solemne en Niza el 7 de diciembre de 2000, a hacer visibles a los ciudadanos, de manera clara y sencilla y en un único texto, los valores fundamentales sobre los que se apoya la UE y los derechos y libertades que constituyen el acervo comunitario. En defi nitiva, tal y como magistralmente se afi rma en el Informe de 1999 encargado por la Comisión Europea al grupo de expertos sobre derechos fundamentales dirigido por el profesor Spiros Simitis:
“[l]os derechos fundamentales sólo pueden cumplir su función si los ciudadanos reconocen su existencia y son conscientes de la posibilidad de hacerlos aplicar, por lo que resulta esencial expresar y presentar los derechos fundamentales de forma que todos los individuos puedan conocerlos y tener acceso a ellos; dicho de otro modo, los derechos fundamentales deben ser ‘visibles’. Su actual falta de visibilidad no sólo viola el principio de transparencia, sino que desacredita el esfuerzo de creación de una ‘Europa de los ciudadanos’. Unos derechos funda- mentales claramente identifi cables favorecen la buena disposición para aceptar la Unión Europea y para identifi carse con la multiplicación de sus actividades y la expansión de sus competencias.
Puede objetarse que la mayor parte de los derechos fundamentales se encuentran ya recogidos en las constituciones nacionales y en los tratados internacionales y que, por lo tanto, su enumeración explí- cita por la Unión Europea resultaría de escasa utilidad, pero ello no justifi ca un sistema de citas que oculta los derechos fundamentales y los hace incomprensibles para los ciudadanos. Deben encontrarse los medios para conseguir la máxima visibilidad de los derechos, lo que implica su enumeración expresa, a riesgo de repetirse, en lugar de una simple referencia global a otros documentos en los que fi guran.”72
72) GRUPO DE EXPERTOS SOBRE DERECHOS FUNDAMENTALES PRESIDIDO POR SPIROS SIMITIS. Informe “Afi rmación de los de- rechos fundamentales en la Unión Europea. Ha llegado el momento de actuar”. Bruselas, febrero 1999 (pp. 11-12).
Por otra parte, esa visibilidad o legibilidad de los derechos cumple también una fi nalidad externa en la relación de la UE con
el resto del mundo. Dadas las complicadas circunstancias de la
política internacional actual, hoy más que nunca si cabe, con la supremacía moral de EE.UU. gravemente minada tras los aconte- cimientos del 11 de septiembre de 2001 y las posteriores guerras en Afganistán e Irak, surge la necesidad de colocar la identidad europea en la escena mundial como un modelo de democracia y de paz. Y para ello no basta con la voz aislada de cada uno de los Estados miembros. Es la UE como tal la que debe afrontar sus responsabilidades de potencia mundial, afi rmándose a sí misma mediante la exteriorización de sus valores, dentro de los cuales ocupa un lugar primordial el respeto de los derechos y libertades fundamentales. Se trata de reivindicar la UE como un actor mundial de primera fi la: una Unión de 25 Estados con más de 455 millones de habitantes que produce una cuarta parte del PNB mundial y que es responsable de más de la mitad de la ayuda al desarrollo y de la ayuda humanitaria en el mundo. Este importante papel de la UE en un entorno cada vez más globalizado fue puesto de manifi esto por los jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros en la Declaración de Laeken de diciembre de 200173 en los siguientes términos:
“[f]uera de sus fronteras, la Unión Europea se enfrenta (...) a un entorno mundializado en rápida mutación. Tras la caída del Muro de Berlín, por un momento pareció que podríamos vivir por largo tiempo en un orden mundial estable, sin confl ictos, basado en los derechos humanos. Pero apenas unos años más tarde despareció esa seguridad. El 11 de septiembre nos ha abierto brutalmente los ojos. Las fuerzas contrarias no han desaparecido. El fanatismo religioso, el nacionalismo étnico, el racismo y el terrorismo se intensifi can y siguen siendo alimentados por los confl ictos regionales, la pobreza y el subdesarrollo.
¿Cuál es el papel de Europa en este mundo transformado? ¿No debería Europa, ahora por fi n unifi cada, desempeñar un papel de
liderazgo en un nuevo orden planetario, el de una potencia a la vez capaz de desempeñar una función estabilizadora a nivel mundial y de ser punto de referencia para numerosos países y pueblos? Europa como el continente de los valores humanistas, la Carta Magna, el Bill of Rights, la Revolución Francesa, la caída del Muro de Berlín. El continente de la libertad, de la solidaridad y, sobre todo, de la diver- sidad, lo que implica el respeto de las lenguas, culturas y tradiciones de los demás. La única frontera que establece la Unión Europea es la de la democracia y los derechos humanos.”