Incorporación de la Comisión Nacional de los Derechos

Debido a las críticas surgidas con motivo de la forma en que se creó la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, se propuso una reforma para incluirla en la Constitución.

Así, el 28 de enero de 1992, el artículo 102 de la Constitución fue adicionado con un apartado B, el cual trajo aparejada las siguientes innovaciones:

a) Se incorporó constitucionalmente la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, lo que además de darle legitimidad normativa, permitió dejar atrás las irregularidades legales que se le imputaban al decreto presidencial que la creó.

b) Se fijaron las bases del sistema mexicano de protección a los derechos humanos; constituido por una entidad de naturaleza federal (la Comisión Nacional de los Derechos Humanos) y por organismos estatales con sus respectivos ámbitos de competencia.

174 Id e m .

Así, se establece la obligación de las entidades estatales de incorporar la institución del ombudsman en sus constituciones, pues si bien ya muchos estados contaban con organismos locales de protección de los derechos humanos, éstos no habían sido constituidos siguiendo una unidad de criterios, y muchos eran meras dependencias de los ejecutivos locales sin contar con verdadera independencia o autonomía.175 Además, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos se convierte en director del sistema puesto que tiene la función de revisar las determinaciones emitidas por organismos locales.

c) Se precisó y amplió la competencia de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, pues se estableció que conocerían de quejas en contra

de actos u omisiones de naturaleza administrativa, provenientes de cualquier entidad o servidor público,, a diferencia del decreto que establecía expresamente que los destinatarios de las recomendaciones solo podían ser autoridades administrativas, por lo que con la nueva regulación constitucional, solo quedarían excluidos los actos jurisdiccionales y legislativos.

Sin embargo, se excluye de la competencia del ombudsman la fiscalización de la actividad administrativa del Poder Judicial de la Federación, lo que implica que solo pueden ser sujetos de investigación los miembros de los poderes judiciales de las entidades federativas.

Dicha exclusión se debió a que el Poder Judicial Federal lo solicitó expresamente, pues consideró entre otras cosas, que al poseer la facultad de interpretar la Constitución en última instancia, éste se encuentra

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jerárquicamente encima de los tres poderes de la Federación y que en consecuencia, ningún órgano le puede indicar como actuar, aunque solo se trate de recomendaciones.176

Lo anterior -coincidiendo con Acuña Llamas- es injustificado, pues si se permitió revisar los actos administrativos de los poderes judiciales locales, igualmente deberían ser revisables los del Poder Judicial Federal, pues de lo contrario la administración de la justicia federal esta inmunizada por una entidad externa a aquella177 y además obstruye la competencia general atribuida al ombudsman, para la protección de los derechos humanos que reconoce el orden jurídico, dentro de ellas la tutela judicial efectiva que establece el artículo 17 de la misma Constitución.

d) Se estableció que tanto la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y los organismos locales no serían competentes para conocer de asuntos electorales, laborales y jurisdiccionales.

Por lo que respecta a la materia electoral, la exposición de motivos de la reforma constitucional daba como razón para excluirla el evitar que el

ombudsman se involucrara en el debate político, ya que de intervenir,

debilitaría su autoridad y podría afectar su imparcialidad. También se consideró que si la Comisión Nacional de los Derechos Humanos se involucraba en la materia electoral podría sustituir al Congreso Federal, a los

D

176 C a rp iz o , J o rg e , op. cit., no ta 1 4 9 , p. 9 5 .

177 A c u ñ a L la m a s , J a v ie r, “U n a reflexió n y u n a p ro p u e s ta , d e c a ra a la posible revisión del e s ta tu to n o rm ativo d e la C N D H (e l o m b u d s m a n m e x ic a n o )”, en B o le tín m e x ic a n o d e d e re c h o c o m p a ra d o , añ o X X X , no. 9 0 , s e p tie m b re -d ic ie m b re , M é x ic o , U N A M , 1 9 9 7 , pp. 9 6 5 y 9 6 6 .

locales y tribunales electorales, e incluso podría convertirse en un superpoder por encima de los poderes legislativos y judiciales.178

Resulta cuestionable aducir que por el solo hecho de que la Comisión Nacional de los Derechos conociera de asuntos electorales, perdería su credibilidad o se convertiría en un superpoder; no obstante, al existir otras instituciones a nivel federal como el Instituto Federal Electoral y el propio Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, se considera correcto que la comisión evite conocer de la materia electoral, y mejor se ocupe de los actos administrativos que vulneren derechos humanos como un

ombudsman tradicional, pues las referidas autoridades electorales son las

especializadas en la materia.

Por cuanto hace a la materia laboral, se estimó que el ombudsman no debía ser competente, pues esa clase de conflictos generalmente se dan entre particulares patrón-trabajador lo que impedía la violación a derechos humanos, pues en todo caso sería una violación laboral o la comisión de un delito, ello aunado a que se sustituiría a las juntas de conciliación y arbitraje.

Lo anterior resulta parcialmente cierto, en el supuesto de que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos emitiera alguna recomendación sobre el dictado de un laudo o alguna providencia emitida por una junta durante la tramitación de un juicio laboral, pero tratándose de autoridades administrativas, como la Procuraduría del Trabajo o la Secretaría de Trabajo y Previsión Social, que con motivo de sus funciones emitan actos materialmente laborales (no jurisdiccionales), realmente no se justifica que el ombudsmanno pueda intervenir en el supuesto de que se

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vulneren los derechos humanos consagrados en el artículo 5 y 123 de la Constitución Mexicana.

Piénsese en que el Procurador del Trabajo se niegue a representar o asesorar a algún trabajador respecto alguna controversia laboral o que la Secretaría del Trabajo inobserve los principios laborales consagrados en la Constitución; circunstancias que hacen inconcuso la necesidad de que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos intervenga en asuntos de materia laboral.

Por cuanto hace a la materia jurisdiccional, se estableció la imposibilidad de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos para intervenir en la tramitación y resoluciones materialmente judiciales.

Lo anterior resulta acertado, pues de no ser así, propiciaría que el

ombudsmaninvadiera la esfera del Poder Judicial, al determinar que una

sentencia emitida por un juzgador es violatoria de derechos humanos e incluso provocaría incertidumbre en los casos de que la resolución jurisdiccional se encontrara firme y fuera cuestionada por el ombudsman.

Cabe aclarar que la circunstancia anterior no impide que el

ombudsmantenga atribuciones para conocer de los actos administrativos

que emita el Poder Judicial local, (salvo los del Poder Judicial de la Federación, como ya se dijo), pues esa facultad se encuentra comprendida dentro de los “actos y omisiones de naturaleza administrativa provenientes de cualquier autoridad o servidor público” de conformidad con el precepto constitucional en estudio.

e) Se consolidó la naturaleza de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, como un verdadero ombudsman, pues se estableció que sus recomendaciones fueran no vinculatorias, autónomas y públicas.

Así, se incorpora al texto constitucional tanto la falta de vinculación de las recomendaciones de la Comisión, como la publicidad que ésta les debe dar, lo cual como ya se dijo, son características indispensables que deben prevalecer en todo ombudsman, pues es a través de las recomendaciones la manera en que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos protege los derechos humanos, pues hace del conocimiento a la sociedad las violaciones a dichas prerrogativas y, a través de su publicidad, se constriñe indirectamente a la autoridad responsable a resarcir el daño ocasionado, bajo pena que de no observar las determinaciones del ombudsman, traería aparejado un alto costo político, pues la sociedad estaría informada de su negligencia.

También se le da autonomía a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, a través de sus recomendaciones. Al respecto, Gil Rendón refiere que hubo discusión en la Cámara de Diputados, al momento de establecer que la autonomía debía yacer en las recomendaciones de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, y no en el propio organismo, pues se sostuvo que lo autónomo no debe estar en la recomendación, sino en el

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organo mismo.

Sin embargo, se estima que si bien podría resultar incongruente que el precepto reformado refiera únicamente la autonomía a sus recomendaciones, debe tenerse en consideración que la autonomía de la

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Comisión Nacional de los Derechos Humanos indirectamente sí se consagró, pues solo los organismos autónomos pueden emitir determinaciones de esa naturaleza.

Aunque cabe destacar que habría sido deseable, en ese entonces, precisar en la Constitución que la autonomía emanaba de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, pues así se habría evitado confusiones legislativas, como la ocurrida en la ley orgánica de dicha Comisión, al establecer que tendría el carácter de organismo descentralizado, lo cual tuvo que ser salvado al hacer una interpretación correlativa con el entonces artículo 3o de la Ley de Entidades Paraestatales, en la que se excluyó expresamente a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, de la observancia de ese ordenamiento, lo que implicaba que no debía ser considerado como un organismo de la naturaleza referida sino con autonomía plena, como la que ostentan el Instituto Federal Electoral o la Universidad Nacional Autónoma de México.180

Lo anterior fue objeto de una diversa reforma como se verá a continuación.