Iniquidad e impunidad: características de la justicia

El presidente César Gaviria al tomar posesión de su cargo en 1990, reconocía la hecatombe institucional que vivía el país y afirmaba que “para superar la crisis, las instituciones de justicia deben ser fortalecidas (…), no vamos a permitir que la impunidad continúe poniendo en entredicho el servicio público esencial de la justicia. Elevaremos la rama jurisdiccional del poder público para recuperar su dignidad, su legitimidad y su eficacia” (Gaviria, 1993: 13).

Indudablemente su mandato fue el periodo en el cual se realizaron las más profundas transformaciones al aparato de justicia en Colombia, no sólo por la promulgación de la nueva constitución en 1991, también, y sobre todo, por la catarata de reformas, reseñadas atrás, necesarias para poner a tono el andamiaje institucional del país con el modelo neoliberal, que el introdujo con reformas no sólo de carácter económico, también las de carácter social, y particularmente las de la

rama jurisdiccional, que por lo dicho en su discurso, registraba como fundamentales, como parte de la crisis y de la solución.

No obstante, reconociendo los esfuerzos que se hicieron en diversos campos, que condujeron a una nueva institucionalidad de la rama judicial colombiana, los resultados no fueron los mejores, y el propio presidente volvía a admitirlo cuatro años después, al final de su mandato en 1994, el día que entregaba el solio de Bolívar a su seguidor afirmaba que “la pobreza, la impunidad y la violencia, constituyen los peores males que aquejan a la sociedad colombiana y que, de manera determinante le han impedido alcanzar su potencial”, y al denotar que los esfuerzos de su gobierno se concentraron en atacar esos tres problemas acotaba: “comencemos por el tema de la impunidad, que no es otro que el de la ausencia de justicia. Pues bien, en este terreno hemos empezado a edificar en firme sobre los cimientos que nos dejó la Carta de 1991” y, más adelante, concluye que “sin embargo, la ruta no termina allí” (Gaviria, 1994: 9-10).

En efecto, la impunidad, como uno de los síntomas más notorios y delicados de la crisis de la justicia en Colombia continuaba en 1996 en una situación crítica, así Rubio encontró que “el sistema penal colombiano (1) investiga únicamente uno de cada tres homicidios, (2) desconoce las circunstancias en las que se cometieron cerca del 80% de los casos de muertes violentas, (3) deja libres a más del 80% de los homicidas, (4) juzga sólo el 6% de los casos y (5) condena al 4% de los homicidas. De esta manera, el 96% de las muertes violentas quedan impunes en el país” (Rubio, 1996: 2).

En 1998 la crisis de los procesos judiciales continuaba,

“de acuerdo con las estimaciones para 1995, de los 720.000 casos denunciados (que constituyen el 100% que inician el ciclo penal) y que aparentemente constituyen un delito, se ha observado que sólo 670.000 (el 93%) hacen curso legal ante la Fiscalía o las Comisarías de Policía … Así, del 93% de los casos que entraron a diligencias previas se tiene que un 11% queda listo para entrar al ciclo de instrucción (…) Continúan el ciclo sólo el

13% y de estos casi el 5% se resuelven por sentencia anticipada. Así, quedan con resolución de acusación sólo el 8% del total de los casos denunciados. Finalmente se llega a la etapa condenatoria, que podría conducir al encarcelamiento. Algunas estimaciones indican que estas órdenes de encarcelamiento sólo tienden a ejecutarse con éxito en el 50% de los casos” (Clavijo, 1998: 45-46).

Y no obstante el cúmulo de reformas a lo largo de la década de los años 90, el Banco Mundial en 1999 hacía hincapié en que

“Colombia es un país azotado por la violencia extrema que ha socavado el sistema de justicia. Militares y paramilitares de escuadrones de la muerte han puesto presión sobre el gobierno para actuar fuera de su mandato oficial, con el resultado de que el sistema judicial colombiano sufre de la ineficiencia y la baja confianza de la opinión pública -el país ocupó el 45 de los 46 países en un estudio de la confianza del público en la Justa Administración de Justicia. Siete años después de las reformas de 1991, los tribunales son menos productivos que antes de las reformas” (Dakolias, 1999: 5).

Un trienio más adelante quedaba, de nuevo, demostrado el carácter endémico de la crisis. El 2002 el fiscal de aquel entonces, en un foro internacional realizado en una de las más importantes universidades del país declaraba que

“para analizar el estado de la justicia es menester referirse al equipo judicial con que cuenta nuestro país para combatir la criminalidad, entiéndase los homicidios bajo análisis. En efecto, Colombia tiene solo 10 fiscales por cada 100 homicidios, esta cifra se eleva a 120 fiscales en el caso de Perú, 100 en Panamá, 145 en Grecia, a 200 fiscales en la justicia alemana y a la no despreciable cifra de 250 fiscales en Inglaterra, para citar solo algunos casos” (Osorio, 2002: 1).

Aunque algunos investigadores señalaban que para finales de la década de los años 2000 el problema no consistía en el número de jueces por habitante, pues Colombia

ya tenía alrededor de 10 jueces por cada 100.000 habitantes, una cifra similar a la de España país que no presenta una crisis del aparato judicial como la colombiana (Junguito Camacho 2008).

En consecuencia, y aunque efectivamente es posible que falten fiscales y jueces, no parece ser ese el problema central, según esta perspectiva el principal problema es el diseño institucional.

Surge aquí uno de los problemas que reiteradamente han señalado los investigadores, la incapacidad de la administración de la justicia, en particular del Consejo Superior de la Judicatura. No se trata propiamente de ineficiencia, es más bien un problema de diseño del sistema judicial, es decir, un problema institucional a pesar de las continuas y grandes transformaciones en el aparato de justicia, que se han señalado a lo largo de este trabajo.

Por ejemplo, un estudio demostró en el año 2008 que “un análisis de la jurisdicción ordinaria da cuenta que la masa de negocios acumulados, en esta sola jurisdicción, es cercano a los 4’000.000 de procesos; rezago éste que se está incrementando anualmente a una tasa aproximada de 5%” (Restrepo introducción en Junguito Camacho, 2008: 11).

Es, por tanto, un problema de diseño institucional y no de eficiencia, ya que el “Consejo Superior de la Magistratura está mal diseñado, pues tanto su conformación en términos de magistrados como sus mismas orientaciones orgánicas tienden más a lo jurídico que a lo administrativo, cuando el problema fundamental que afronta la justicia en Colombia, no de ahora sino de vieja data, es ante todo un desafío administrativo. Vale decir, gerencial” (Restrepo introducción en Junguito Camacho, 2008: 11).

Esta argumentación parece ser sólida cuando se observa el número de procesos que ingresan versus el número de procesos que egresan de los despachos judiciales cada año. La gráfica 4 permite señalar que a lo largo del período desde 1993 hasta el 2009, la tendencia a incrementar ambas cifras se mantuvo, a pesar de algunos altibajos, representados con un primer pico de ingresos de procesos

pero también de egresos en el año 2001; a partir de ese año y hasta 2003 se ve una disminución, aunque modesta, de ambas variables; y a partir de aquel año se genera un crecimiento continuo, con una característica particular, tan sólo en los años 2003, 2009 y 2010 el número de egresos fue superior al de ingresos. Esto significa que se ha presentado un proceso de acumulación de procesos a lo largo de los años, que cada día se vuelve más difícil de solucionar porque dicha acumulación no permite la puesta al día de los despachos. Se trata de uno de los problemas más críticos de la justicia colombiana, el embotellamiento judicial.

Problema que ha reconocido el Consejo Superior abiertamente, quien describe la congestión como “la acumulación de procesos en un despacho, es decir, al desbalance entre la demanda de servicios y la capacidad que tiene el Estado para atender su totalidad” (Restrepo, Camilo, Introducción en Junguito Camacho, 2008: 11).

Gráfica 4

Ingresos y egresos de procesos 1993 y 2005

En efecto, el represamiento de procesos es evidente, en palabras del propio Consejo Superior de la Judicatura, en un informe presentado al Congreso en el 2007, afirmaba que de cada 100 procesos que atiende la justicia en el año se resuelven 95, ello significa, según el mismo informe, que se tiene un retraso de 5% anual en los procesos que entran al sistema de justicia (informe al Congreso 2006- 2007 presentado por el Consejo Superior de la Judicatura, página 4).

En la siguiente gráfica -gráfica 5-, se comprueba, analizando el índice de evaluación parcial, construido con base en la comparación entre los procesos resueltos y los demandados, que evidentemente, desde 1993 hasta el 2010 dicho índice fue inferior al 100%, únicamente en los años 2003, 2006, 2009 y 2010 fue superior al 100%, es decir tan sólo en esos tres años se evacuaron más procesos de los que se demandaron, o en otras palabras, de los que recibieron los tribunales. Esto hace imposible poner al día el retraso de más de 65.000 procesos, y eso con cifras únicamente confirmadas hasta el año 2008.

Gráfica 5.

Índice de evacuación parcial

En resumidas cuentas, “el balance de los resultados presentados en los informes no sólo muestra que no ha habido una solución a los procesos acumulados históricamente, sino además, y tal vez lo más grave, es que se siguen acumulando procesos con el paso de los años” (Junguito Camacho 2008: 32).

Es el represamiento de los procesos judiciales, sumado a otros componentes que se señalan más adelante, como el aumento de las penas y el número de delitos punibles con cárcel, ha conducido a un hacinamiento carcelario, que se ha convertido en uno de los mayores problemas del sistema judicial colombiano y el que ha producido continuas violaciones de los derechos humanos de los reclusos en el sistema penal colombiano. En la gráfica 6 se observa la evolución del índice de hacinamiento construido por el INPEC.

Gráfica 6.

Índice de Hacinamiento

Los datos no podrían ser más elocuentes. De un índice de hacinamiento de 3,66 en 1991, se pasó a uno de 45,12 en el 2012, es decir el hacinamiento se multiplicó doce veces en el período de análisis. Se observan algunas variaciones cíclicas que, constituyen artículos como el que va desde 1991 hasta 1996, periodo caracterizado por la introducción de las más fuertes políticas de restricción del gasto social en el país, y en el que aún no se habían adecuado las instancias carcelarias, ni las leyes pertinentes, aún más, tampoco se había puesto en marcha programa de focalización, como los mencionados en el capítulo anterior, destinadas a paliar las más urgentes necesidades de las capas poblacionales más fuertemente golpeadas por las políticas neoliberales, y que constituyan un alto riesgo de levantamiento popular.

A finales de la década de los 2000 se observa de nuevo un retroceso en el índice de población reclusa, ello obedeció a varios factores, particularmente a la ampliación de la capacidad carcelaria. Sin embargo, el hacinamiento volvió a crecer a partir de 2002 cuando llegó a ser de 15,6 hasta el 2005 que llegó a ser del 39,4, en otras palabras el hacinamiento se multiplicó 2,5 veces en tan sólo tres años. Esto coincide con la entrada en vigencia del nuevo código penal, a pesar de que en ese mismo periodo se adelantaron obras de infraestructura para ampliar la capacidad carcelaria. A partir de entonces el comportamiento sigue siendo cíclico con una tendencia al alza hasta llegar al tope ya mencionado en el año 2012, con un índice de hacinamiento de 45,12 puntos.

Y es que desde 1995 la variación porcentual de la capacidad total de las cárceles siempre ha sido menor que la variación porcentual total de la población reclusa, obsérvese en la gráfica 7, que tan sólo entre los años 2000 y 2006 se presentó la situación en la que la variación de capacidad carcelaria fue superior a la variación de la población reclusa, en otras palabras en la medida en que se ha incrementado la congestión judicial por la acumulación de procesos, también crece el número de reclusos, generando un progresivo hacinamiento que ya ha sido denunciado por organismos internacionales defensores de los derechos humanos.

Gráfica 7.

Prisiones y población reclusa en Colombia 1994-2009

Fuente: elaboración propia con base en el INPEC.

Así pues, dadas estas políticas de recortes a los programas sociales del antiguo Estado interventor en Colombia, sumado al choque generado por las políticas neoliberales generadoras de desigualdad, desempleo, informalidad y pobreza, y a la persecución de los pobres, los indigentes, y los desempleados, como personas desadaptadas, “desviadas”, con base en una política criminal fundamentada en la teoría de la intolerancia, descrita en el primer capítulo de este documento, y por supuesto a la articulación de políticas nacionales con procesos de globalización que trajeron consigo un cúmulo de nuevas normas que persiguen economías informales, dados estos elementos entonces es comprensible, aunque no justificable, la situación crítica del sector justicia de Colombia.

Sin embargo, hay que tener en cuenta que otro componente que no ha permitido superar las graves deficiencias de la justicia radica en el proceso de violencia

descrito en la en la sección de crisis política del presente capítulo, y que lo sintetizó el Banco Mundial en palabras de Dakolias, como ya se anotó (Dakolias 1999: 5). Como se señaló oportunamente, las raíces de la violencia en Colombia desde la mitad del siglo pasado tienen relación directamente con deficiencias institucionales, y todos los actores de una u otra forma actúan en ese sentido, orientados en la búsqueda del acomodamiento de esas instituciones a sus intereses particulares. Aquí es importante advertir que esa violencia generadora de economías criminales, de mercados de violencia y de sistemas de guerra, descritos en la segunda sección de este capítulo, aunque no deja de ser importante su impacto sobre el sistema judicial, la mayor influencia de ese violento proceso ha sido su afectación en ocasión de su doble capacidad, de una parte, el chantaje la amenaza el secuestro y el asesinato contra los miembros de la rama judicial; y de otra, la capacidad de corrupción, particularmente generada por el narcotráfico. Ambos elementos permearon el sistema judicial colombiano hasta sus más profundas raíces, a todos los niveles, desde el más sencillo empleado de los juzgados en los pueblos, hasta los más encopetados magistrados del país.

En efecto, surgió en el país la denominada paraeconomía, que hace referencia a la economía paralela, subterránea, que se consolidó en los años 90, cabalgando sobre los lomos de la debilitación del Estado, de por sí ya anémico, debido a las transformaciones de corte neoliberal que redujeron su capacidad administrativa y gerencial, su capacidad de intervención social y trajeron consigo un cúmulo de nuevas reformas jurídicas, en ocasiones contradictorias y en muchas ambiguas, que no contaban con el respaldo de la infraestructura necesaria ni de la capacidad de los jueces para ponerlas en práctica.

Los procesos de privatización, son un buen ejemplo de la articulación entre paramilitares, políticos y privatización, que como se mencionó, constituyó una de las herramientas claves de la introducción del neoliberalismo en el país. Un ejemplo entre muchos otros lo brindan Romero, Olaya y Pedraza, en un excelente trabajo titulado “Privatización, paramilitares y políticos: el robo de los recursos de la salud en la costa Caribe”. Donde demuestran, que en las zonas dominadas por los

antiguos frentes paramilitares de las Autodefensas Unidas de Colombia y donde sus herederos continuaron ejerciendo el control e influencia en las agencias del Estado, “allí las instituciones privadas y públicas del sector salud han sido el blanco de redes de intereses ilegales y familiares de políticos cercanos o condenados por haberse asociado con diferentes frentes paramilitares entre 1998 y 2006” (Romero et al, 2011: 16).

El corolario de esta investigación informaba que “la transformación del sistema de salud, su privatización ofreció oportunidades que fueron aprovechadas por actores legales e ilegales, los cuales formaron enjambres de corrupción” (Romero et al, 2011: 63).

Y este no fue un caso aislado, son muchos los efectos a nivel de las regiones a lo largo y ancho del país. En otro análisis se demostró que “con la penetración que realizaron los actores armados a las instituciones estatales crearon verdaderas dictaduras locales y regionales donde el disentimiento se castigaba con la muerte” según anotaba con precisión Ariel Fernando Ávila, y al señalar el papel de las élites en ese proceso, en un análisis comparado de los casos Guaviare, Sucre y Nariño, concluía

“éstas élites impulsaron el paramilitarismo y lo utilizaron para consolidar su capital económico y no solo político. El proceso de la parapolítica es pequeño comparado con lo que ocurrió en el campo de la economía, con lo que se realizó una verdadera reconfiguración del territorio. Estas élites regionales que se apoyaron en la ilegalidad mediante un proceso continuo, aunque con flujos y reflujos, con resistencias, lograron ser asimiladas y cooptadas por la élite nacional. Su consolidación, que se inició desde finales de la década de los noventas del siglo pasado, permitió que el marco jurídico existente fuera modificado sustancialmente. Entre 2002 y 2010 se produjo el cambio más grande desde mediados del siglo XX, la legalización del Estado de ilegalidad por todo el país” (Ávila, 2011: 489).

Se refería por supuesto, al proceso de legitimación de los grupos paramilitares adelantados en el primer gobierno del presidente Álvaro Uribe Vélez.

De esta forma se constata la relación de la introducción del neoliberalismo con los cuerpos armados paramilitares al margen de la ley, que conformaron en concubinato con los políticos tanto del orden regional como el orden nacional, incluyendo en no pocas ocasiones altas esferas del gobierno nacional, se trata de la denominada parapolítica, que según se logró comprobar en años recientes, llegó a incluir dentro de sus filas al 35% de los congresistas elegidos en Colombia. Esta relación entre los políticos y personas vinculadas a medios delincuenciales como el narcotráfico no es nueva, recuérdense el proceso 8000 contra el presidente Ernesto Samper Pizano por sus vínculos durante la campaña electoral con el cártel de Cali. Es bueno repetir que más que el impacto en el número de delitos cometidos, fueron la corrupción y la amenaza -el chantaje, secuestro o asesinato- los elementos centrales que afectaron el sistema judicial en Colombia derivados del complejo proceso de violencia colombiano.

No obstante, al observar las cifras que se han presentado sobre homicidios, se descubre que éstos han disminuido desde 1991, lo que permite plantear que el grueso de los delitos en Colombia, no obedece a la guerra interna que ha vivido el país, a pesar de su crueldad y persistencia, a pesar de las múltiples violaciones de los derechos humanos y de su expansión a todos los rincones del país.

En efecto, como se puede leer en la gráfica 8, en el acumulado del número de procesos por tipo delitos en el periodo 1998-2007, salvo las contravenciones, que no son sancionables con penas de prisión y no generan procesos judiciales, son los delitos contra el patrimonio económico los que copan el mayor número de procesos. Más aún, los delitos contra la seguridad, en donde cabrían todos los actos delictivos provenientes del proceso armado colombiano, que si bien son atroces y generan repudio social, tan solo ocupa el séptimo puesto en volumen.

Esto no le resta importancia a dicha situación, lo que se quiere señalar es que son