Las reformas a la justicia globales endógenas.

Como se planteó al inicio de esta sección, este trabajo propone el concepto de reformas a la justicia globales endógenas. Este tipo de reformas son aquellas que manteniendo arreglos o lineamientos de carácter global, son productos en última instancia de procesos internos al país, es decir, son resultado de desarrollos endógenos adelantados al interior del país, y en particular los que son de interés para este trabajo se refieren específicamente a los ubicados en el campo jurídico- económico, tal y como se definió en el marco metodológico siguiendo al Pierre Bourdieu.

Y además, dicho campo jurídico-económico ha marcado el derrotero de las reformas a la justicia en Colombia, el cual hunde sus raíces en el neoinstitucionalismo

ortodoxo, particularmente de corte anglosajón, y específicamente en la teoría de la elección pública, que trabaja los mecanismos en que el sector público toma decisiones de carácter institucional. Para el caso colombiano, los criterios centrales que alentaron las reformas decían relación con la deficiencia administrativa del sistema judicial, en ese orden de ideas la eficacia pasó a ocupar un papel preponderante (López de Mesa, 2012: 210-212).

Eficiencia que dice relación con el tipo de instituciones promovidas por el Banco Mundial, siguiendo los lineamientos del neoinstitucionalismo americano, entendidas como el conjunto de normas de comportamiento generalmente aceptadas que pueden ser formales o informales, y que facilitan los intercambios y la vida en común. Esto implicaba que esas

“reglas escritas y no escritas, debían determinar claras restricciones que permitieran entre otros, predictibilidad de la acción pública y una baja en los costos de transacción que facilitara el funcionamiento de los mercados. Bajo el enfoque institucional, el eje de acción del Banco Mundial se orientó entonces a promover reformas que establecieran limitaciones a la acción del Estado” (Burgos, 2009: 61).

Es decir, hace parte de la búsqueda de la eficacia del aparato judicial colombiano. Búsqueda de la eficacia, definida como “el criterio institucional que revela la capacidad administrativa para alcanzar las metas o resultados propuestos” (Sander, 1990: 152), lo que significa que lo que importa es el resultado, búsqueda fundamentada en el pragmatismo y el utilitarismo de los cuales deriva el individualismo propio de la corriente productivista defensora de la eficacia en las vertientes modernas de la administración (Le Muoliel, 1992: 20).

Pragmatismo, utilitarismo, eficacia, e instituciones como reglas de juego formales e informales que limitan la acción tanto de los actores sociales como el Estado, constituyeron características de las reformas a la justicia en Colombia que son objeto de este estudio.

Esas reformas se pueden clasificar en cuatro oleadas, como se plantea en la Tabla 4.

En la primera oleada de reformas se buscó, como se ha señalado, mejorar la eficiencia del sistema judicial, en ese momento los principales actores fueron foráneos.

La segunda tanda de reformas fue la guerra contra el narcotráfico en la que centralmente los actores internacionales organizaron las reformas pertinentes e introdujeron cambios sustanciales en la normatividad, aportaron importantes recursos para financiar esas transformaciones, particularmente los Estados Unidos generó recursos continuos articulados con el Plan Colombia hacia el final de la década de los 90.

En un tercer momento se plantearon reformas que buscan consolidar la independencia del sector judicial, y fueron nuevamente los organismos internacionales, como el Banco Interamericano de Desarrollo, los que jugaron un papel importante.

Finalmente, en el cuarto paquete de reformas, el objetivo central fueron los derechos humanos. En este último caso en su impulso jugaron un papel importante organismos internacionales y los movimientos sociales en Colombia, así como algunos sectores académicos y fundaciones y organizaciones no gubernamentales. Ahora bien, dichas reformas obedecieron tanto a necesidades exógenas del modelo, como las necesidades endógenas para superar la crisis que vivía el país a nivel económico y político. Por supuesto su aplicación y acomodamiento implicó tener en cuenta las condiciones históricas del país, así como al desarrollo interno mismo de diferentes variables que confluyeron para forzar un cambio en la rama judicial.

En el marco de las reformas a la justicia globales endógenas, las transformaciones de las políticas sociales, por tratarse de un análisis fundamentado en la teoría de las estructuras sociales, constituye una línea de análisis clave.

Tabla 4

Las cuatro oleadas de reformas a la justicia en Colombia

Fuente: elaboración propia

Y es precisamente en ese marco analítico, en el cual las transformaciones en las políticas sociales ayudan a explicar el crecimiento delictivo, el cual sumado a la estigmatización de los pobres, los sin techo, los desempleados y los jóvenes sin posibilidad de estudiar o trabajar, como se planteó en la sección de criminología neoliberal, permite mostrar cómo las políticas neoliberales directa e indirectamente han sido motor de la crisis de la justicia en Colombia, a pesar de algunas políticas de focalización mencionadas en la sección anterior y que van en contravía de los supuestos neoliberales del Estado.

Reformas Actores Internacionales Actores Nacionales Objetivos

Primera reforma: Mejorar la eficiencia del

sistema judicial, en particular en el campo

civil y comercial

Banco Mundial y Banco Interamericano de

Desarrollo -BID-

Gobierno nacional, altas cortes, empleados de la rama judicial Minimizar la incertidumbre jurídica de las transacciones en el mercado; garantizar la existencia de reglas y formas de resolución de conflictos preestablecidas Segunda reforma: Guerra contra el narcotráfico USAID, International Criminal Investigative Training Assistance Program y la Office of Overseas Prosecutorial Development Assistance and Training Gobierno Nacional, el gobierno de los Estados

Unidos a través de organizaciones como la

USAID

Robustecer la rama judicial encargada de poner en marcha dichas

políticas

Tercera reforma: consolidación de la independencia del poder

judicial Banco Interamericano de Desarrollo -BID y algunas agencias y gobiernos europeos Organizaciones no gubernamentales, empleado de la rama judicial, magistrados de

las altas cortes

Garantizar las libertades individuales Cuarta reforma: protección de los derechos humanos Agencias de cooperación nórdicas y la Fundación Ford Movimientos sociales, algunos sectores académicos, fundaciones y organizaciones no gubernamentales Fortalecer la capacidad judicial para controlar

los abusos de poder estatal y garantizar los derechos de género, de

minorías étnicas y raciales y clases

El mundo del trabajo es una buena síntesis de esta problemática, en efecto, “el mercado de trabajo es uno de los principales receptores de las transformaciones económicas con manifestaciones como la variación de las tasas de desempleo y ocupación o el incremento de los niveles de informalidad en el empleo y la precariedad de los ingresos” (Garay, 1999: 52).

Esta realidad se puede palpar en la siguiente Tabla 5.

En primera instancia se observa que a pesar de la denunciada quiebra de empresas debido a la apertura económica, en un principio se mantuvo un crecimiento moderado del número de establecimientos industriales, hasta 1998 cuando progresivamente el país empieza entrar en la crisis de finales de siglo. Esto trajo consigo una reducción del personal ocupado a partir de 1997 y que solo logró empezar a presentar una ligera mejoría en el año 2002. Simultáneamente el empleo muestra un paulatino cambio estructural, pues el empleo permanente que llegó a su máxima expresión en 1994, a partir de esa fecha mostró una continua reducción, lo que significó una expulsión masiva de trabajadores en el sector generador de valor agregado.

Proceso que en forma inversa, muestra un crecimiento acelerado del empleo temporal, la manifestación de la precarización laboral, que siendo de 33.696 empleados en 1990 pasó al 97.430 en el año 2003, es decir en el lapso de 14 años se triplicaron el número de empleados temporales en el país.

Se demuestra esta forma el proceso de precarización laboral, en este caso expresado en la forma de empleo temporal, que trae consigo una enorme inestabilidad, limitaciones en el desarrollo personal y profesional, la necesidad de incluir cada vez a más miembros de la familia en el mundo del trabajo para suplir la inseguridad en la temporalidad laboral.

Tabla 5

Trabajadores temporales y permanentes en la industria 1990-2003

Fuente: Ramírez y Guevara, 2006: 102.

Como consecuencia de este cambio estructural, los niveles de desempleo y de informalidad aumentaron ostensiblemente, en particular desde 1993 en adelante hasta el año 2000. Como se observa, con un máximo de 61,3% en el 2002. Gráfica 10.

El desempleo muestra un mínimo de 7,6% en 1994 y llegó a un máximo de 20,5% en el año 2000, a partir de allí logró una leve disminución hasta el año 2001 para mantener una cierta tendencia a la baja hasta el 11,2% en el 2005. Esto refleja los altos niveles de desempleo que presenta el país, concomitantes con las hipótesis de este trabajo.

Por su parte la informalidad mantuvo un ritmo de crecimiento a lo largo de todo el periodo, fue particularmente más fuerte entre 1993 y 1999, desde allí se mantuvo en un alto nivel que ronda el 61,3 % en el 2002. Esta es verdaderamente una cifra escandalosa, más del 60% de la población está vinculada a un trabajo informal. Esto implica una alta vulnerabilidad pues dicha población no tiene acceso a la seguridad social y está expuesta al día a día, a la sobrevivencia.

Gráfica 10

Desempleo e informalidad en Colombia 1992-2005

Fuente: DANE

Además, y para corroborar la argumentación aquí expuesta, el cálculo de la relación entre los sueldos y los salarios frente al excedente bruto de explotación7 _{entre 1994}

y 2011 muestra una continua caída, gráfica 11, lo que significa que los sueldos y salarios han disminuido constantemente, frente a los ingresos derivados por los propietarios de las empresas. Esto representa claramente el dominio del capital sobre el trabajo y el impacto que ha tenido sobre los trabajadores colombianos la introducción de las políticas neoliberales, aquellas de flexibilización laboral que se expusieron en acápites anteriores. Demuestra la pérdida del ingreso laboral frente

7 _{“Excedente bruto de explotación: Es el saldo de la cuenta de generación del ingreso, y representa el excedente} derivado por los agentes económicos de los procesos de producción. Se denomina excedente de explotación en el caso de las sociedades e ingreso mixto cuando se trata de empresas no constituidas en sociedad, excepto para los propietarios que ocupan sus propias viviendas, caso en el que también se le llama excedente de explotación" (Dane, 2007: 6).

a la creciente capacidad de acumulación de capital. Elemento que hemos argumentado a lo largo de este documento.

Gráfica 11

Colombia: relación de sueldos y salarios frente al excedente bruto de explotación, 1994-2011

Fuente: Pineda, 2014: 12

Y cuando se efectúa un análisis incluyendo el ingreso mixto8_{, la relación entre este}

y las variaciones del excedente bruto de explotación tienen una pendiente negativa aún mayor, es decir, el anterior análisis se comprueba con mayor fuerza, ver gráfica 12.

Otra variable que es clave para entender el apalancamiento de las políticas neoliberales a la recuperación de la tasa de ganancia y el proceso de acumulación de capital es, justamente la Formación Bruta de Capital Fijo9_{, que como se observa}

en la gráfica 13, se muestra un proceso de recuperación, incluso desde los inicios del modelo en el año 1991 con un crecimiento constante hasta 1996 cuando empieza a decaer, como reflejo, en primera instancia de la crisis financiera asiática

8 _{El concepto de ingreso mixto se relaciona con el excedente bruto de explotación, "En las empresas no} constituidas en sociedad, al saldo se le denomina ingreso mixto, en razón a que en estas empresas trabajan los propietarios o sus familias, sin percibir un salario; por ello, el saldo incluye una parte de remuneración al factor trabajo" (Dane, 2007: 6).

9 _{“Formación Bruta de Capital Fijo: la formación bruta de capital fijo, es el valor de los bienes durables} adquiridos por las unidades productivas residentes para ser utilizados en el proceso productivo. Estos bienes pueden clasificarse en: vivienda, otros edificios, otras construcciones, mejora de tierras y desarrollo de plantaciones, equipo de transporte, maquinaria y equipo” (Dane, 2007: 6).

y posteriormente por la profunda crisis económica que sumió al país en una recesión, la más grave su historia.

Gráfica 12

Colombia: relación del ingreso mixto bruto frente al excedente bruto de explotación, 1994-2011

Fuente: Pineda, 2014: 13

A partir de allí una vez se tomaron medidas, que reforzaron el modelo neoliberal, la formación bruta el capital fijo crece en forma sostenida, llegando aproximadamente a 130.000 millones de pesos en el 2012, cuando en el momento más crítico de la crisis en 1999 había sido de cerca de 38.000 millones de pesos. Es decir una recuperación acelerada y realmente exitosa.

En otras palabras el modelo cumplía con sus objetivos a cabalidad. De una parte lograba la recuperación del proceso de acumulación, medido tanto por el excedente bruto de explotación como por la formación bruta de capital, a la vez que destruía la organización sindical, y con base en una política criminal, fundamentada en la criminalidad de la intolerancia, lograba dominar a las capas trabajadoras que estaban viendo cómo eran expulsadas del mercado laboral, sumidas en el desempleo, o en una informalidad que no lograba satisfacer las necesidades básicas de sus familias.

Gráfica 13

Colombia Formación bruta de capital fijo (Serie Retropolada)

Fuente: elaboración propia con base en datos de DANE - Cuentas nacionales

En resumidas cuentas el impacto sobre el los empleados, los trabajadores y las pequeñas empresas fue demoledor, una muy buena síntesis de esta situación se encuentra en el siguiente texto

“De acuerdo con lo anterior, el sesgo antilaboral en Colombia no solo se gesta desde el modelo de crecimiento económico, sino también desde el ordenamiento institucional y normativo. Esto va a tener una profunda repercusión en la distribución del ingreso nacional durante las dos últimas décadas, dada la pérdida constante de la participación del trabajo en los frutos del crecimiento. Por un lado, la relación de sueldos y salarios frente al excedente bruto de explotación cae continuamente, perdiendo alrededor de 37 puntos porcentuales en la relación, tendencia que no varía en los últimos años. Por otro, y de igual forma, la relación del ingreso mixto bruto, que estima la remuneración al trabajo de propietarios y sus familias en empresas

pequeñas, frente al excedente bruto de explotación, cae también vertiginosa y drásticamente durante el periodo, perdiendo 40 puntos” (Pineda 2014: 12). Un elemento básico para entender esta situación es el crecimiento de la informalidad, que como se muestra en la gráfica 14, muestra a partir de 1996 una continua tendencia al alza, aunque con algunos ciclos

Gráfica 14

Colombia: empleo informal como proporción de la PET total, 1984-2013 (siete principales ciudades)

Fuente: Pineda, 2014: 18

Una creciente informalidad, es de por sí un detonante social que conduce a la población a actos desesperados, para sobrevivir, uno de los componentes de crecimiento del delito al patrimonio económico.

Para relacionar estas variables con el problema de la crisis de la justicia en Colombia, se han desarrollado dos indicadores, como propuesta del autor de este trabajo, para correlacionar los nexos entre el políticas neoliberales que en el campo de la justicia se traducen en el Estado penal neoliberal y la crisis de la justicia, expresada en el crecimiento de la población reclusa, entre otras variables.

El primer indicador que se propone se ha denominado índice de población reclusa, calculado como la razón entre la población total de internos y la población total del

país, se trata entonces, de la proporción de población en prisión respecto de la población total expresada en porcentaje. Ver Gráfica 15.

Gráfica 15

Comportamiento del Índice de Población Reclusa vs el Índice de Gini

Fuente: elaboración propia con base en datos del Consejo Superior de la Judicatura Este primer índice, el índice de población reclusa, IPR, se calculó dividiendo la población total de internos recluidos en las cárceles, PI, por la población total del país, PC, obteniéndose el comportamiento de la población recluida vs. el crecimiento total de la población, la gráfica muestra que el índice de reclusión creció continuamente a lo largo de todo el período, lo que quiere decir que la población reclusa creció más, proporcionalmente, que la población total.

El segundo índice propuesto es el que se ha denominado en este trabajo el índice de reclusión, IR, calculado como la proporción porcentual entre el índice de población reclusa y el coeficiente de Gini, se trata de establecer la relación entre la población reclusa y la distribución del ingreso.

Como se observa en la Gráfica 15, tanto el índice de población reclusa como el de reclusión conservan un comportamiento acorde al índice de Gini, es decir, en

particular, el índice de reclusión que es independiente del de Gini, tiene una tendencia con una pendiente positiva, lo que significa, que la inequidad en el país aumentó a lo largo de todo el periodo.

El índice de reclusión muestra incluso un mayor crecimiento que el índice de Gini lo que implica que la población reclusa creció más rápidamente que la distribución del ingreso.

Tanto el índice de reclusión como el índice de población reclusa muestran un quiebre a partir del año 2004, cuando se empiezan a implementar las transformaciones introducidas por la creación del Sistema Penal Oral Acusatorio, cambio que como se dijo, significó un hito en las políticas judiciales en Colombia, proceso que de una u otra forma en un principio alivió la carga de la población reclusa, sin embargo dicho alivio fue temporal, y los dos índices retomaron su senda de crecimiento a partir del año 2006, reflejando la incapacidad del sistema y como lo han señalado muchos juristas, las deficiencias en el diseño institucional de dicho sistema.

Esto de por es si grave, pero lo es aún más si se tiene en cuenta el alto nivel del índice de Gini. Como es sabido, Colombia es uno de los países más inequitativos del mundo, y la gráfica en mención prueba esta afirmación, pues a lo largo de todo el periodo analizado mantuvo niveles por encima de 55%, llegando a cerca del 60% en el año 2002. Debe recordarse que el coeficiente de Gini mide la distribución del ingreso entre 0 y 1 en donde 1 es la distribución más inequitativa donde una unidad familiar, detenta todo del ingreso, mientras una cifra cercana a 0 demostraría una mayor equidad en la distribución de la riqueza y del ingreso. Un país, como el caso de Colombia, que mantiene niveles superiores al 40% de dicho índice, refleja una alta inequidad en la tenencia de la riqueza y la distribución del ingreso.

Con el diseño de estos indicadores se comprueba, entonces, la directa relación entre los efectos del modelo neoliberal y la crisis de la justicia en Colombia, expresada en términos del crecimiento de la iniquidad, de la población reclusa, que conndujo a explicar el hacinamiento carcelario, como uno de los síntomas más

graves, más críticos de la crisis de la justicia en Colombia, y que lejos de solucionarse con las diversas reformas a la justicia que se han presentado en este trabajo, se vio agravado por las políticas de corte neoliberal.

Una evaluación de la iniquidad se observa en la gráfica 16. En una investigación elaborada en 2007 por la Corporación Excelencia en la Justicia, en la que identifica a través de una encuesta de necesidades jurídicas, y publicada en su página web en la sección llamada Justiciómetros, se encuentra una excelente síntesis del sentir de los colombianos de la realidad de la justicia en Colombia.

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