CAPÍTULO IV. Comunicación y Políticas Públicas.
2. Instituciones y normativa comunicacional en Venezuela.
En Venezuela se cuenta con la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (CONATEL), la cual “fue creada el 5 de septiembre de 1991 mediante el decreto Nº 1.828
126 Se recomienda profundizar en el Capítulo V, de la Ley Orgánica de los Consejos Comunales (2009).
Disponible en: www.mcti.gob.ve/Vistas/Frontend/documentos/LOCC.pdf
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Organización Mundial de la salud, Clasificación Internacional del funcionamiento, de la Discapacidad y de la Salud. Ginebra (Suiza) 2001. Equipo de Clasificación, Evaluación, Investigación y Terminología (IIDRIS).
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(Gaceta oficial Nº 34.801 del 18 de septiembre del mismo año); adscrita al Despacho del Ministerio de Transporte y Comunicaciones actual Ministerio del Poder Popular para la Infraestructura con rango de Dirección General Sectorial y función de Servicio Autónomo con autonomía de gestión administrativa, financiera y presupuestaria” (Disponible en:
http://www.conatel.gov.ve/conatel.asp). Siendo una institución que se crea en el segundo
mandato de Carlos Andrés Pérez, la cual se enmarca en los procesos de descentralización y de cambios institucionales orientados por la COPRE.
Como bien se informa en su sitio oficial, desde 1999 se ejecuta “un proceso de fortalecimiento institucional orientado a asegurar una mayor eficiencia y capacidad técnica. Tal esfuerzo, aunado a las nuevas políticas implementadas por el ejecutivo Nacional y los postulados de la Ley Orgánica de Telecomunicaciones publicada el 12 de junio de 2000 (Gaceta Oficial Nº 36.970 de la misma fecha)”128
.
La Ley Orgánica de Telecomunicaciones, señala en el artículo primero, que tiene como finalidad la reglamentación y regulación del sector, sin embargo precisa que “se excluye del objeto de esta Ley la regulación del contenido de las transmisiones y comunicaciones cursadas a través de los distintos medios de telecomunicaciones, la cual se regirá por las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias correspondientes”.
Todo ello se articula en con el proceso de cambio institucional que se viene evidenciando a lo largo de la presente década y a través de la Constitución de la República Bolivariana de 1999. Para profundizar el cambio institucional, se decreta la Ley de Responsabilidad Social en Radio y Televisión, el 07 de diciembre de 2004, teniendo como objeto, en su artículo primero, “establecer, en la difusión y recepción de mensajes, la responsabilidad social de los prestadores de los servicios de radio y televisión, los anunciantes, los productores nacionales independientes y los usuarios y usuarias (….) Las disposiciones de la presente Ley se aplican a toda imagen o sonido cuya difusión y recepción tengan lugar dentro del territorio de la República Bolivariana de Venezuela, y sea realizada a través de los servicios de radio o televisión públicos o privados siguientes:
1. Servicios de radio: radiodifusión sonora por onda corta, radiodifusión sonora comunitaria de servicio público, sin fines de lucro.
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2. Servicios de televisión: televisión comunitaria de servicio público, sin fines de lucro” (2005: 5-6). Se reseñan del artículo los contenidos pertinentes para el estudio, en lo relativo al objeto de la ley y al alcance de las radios y televisoras comunitarias, medios alternativos, contemplados en la misma. Vale reseñar que con la Ley Orgánica del Poder Público Municipal (2005) y Ley de los Consejos Comunales (2006), posterior Ley Orgánica de los Consejos Comunales (2009), establece la fundación y administración de medios de comunicación comunitarios, como se estableció al inicio del capítulo.
De las habilitaciones otorgadas para televisoras de señal abierta VHF entre enero de 2001 y abril de 2008, 85 fueron otorgadas a medios estatales (27 para la Televisora Venezolana Social, TVES, y 58 para Venezolana de Televisión, VTV) y 3 para instituciones no gubernamentales (Otros), entre las que se incluyen: Fundación Niños Cantores, Vicariato Apostólico de Puerto Ayacucho y Arquidiócesis de Mérida. Se observa un predominio en el número habilitaciones otorgadas a televisoras del sector oficial, que duplican las otorgadas al sector privado y están muy por encima de las otorgadas a instituciones no gubernamentales u otras organizaciones (ININCO) 129.
3. ¿Qué se entiende por políticas de comunicación en Venezuela?
Las políticas de comunicación en Venezuela, tienen más allá de la reglamentación, un fuerte componente de la situación actual de país. Si por una parte se reglamenta, por la otra se aplica según la conveniencia.
Entendidas como el mecanismo institucional, dispuesto en leyes y reglamentos para el control de las telecomunicaciones, por medio del cual se logra controlar y limitar el uso y evitar el abuso de los medios masivos de comunicación social. Nos referiremos a la Ley de Responsabilidad en Radio y Televisión en lo concerniente a los capítulos I y IV. El primero sobre las “Disposiciones Generales” y el siguiente “De la Democratización y Participación”. En los cuales quedan tipificados los contenidos que competen para el estudio.
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La línea de investigación “Comunicación Política y Políticas Públicas de Comunicación” del Instituto de Investigaciones de la Comunicación (ININCO), de la Universidad Central de Venezuela, y forma parte de los aportes del Observatorio ININCO de la Cultura y la Comunicación (Torrealba, 2010: Mimeo).
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“Las políticas de comunicación de las organizaciones se adoptan sobre la base de su estructura organizativa, simbólica o representativa y en coordinación con la toma de decisión. Es la fuente lo que en nuestra opinión determina la política de comunicación y ésta sólo puede establecerse sobre la base del poder” (Martín Salgado, 2002).
Tiene por objetivo, “promover la participación activa y protagónica de la ciudadanía para hacer valer sus derechos y contribuir al logro de los objetivos consagrados en la presente Ley”130
. Por lo tanto, se le concede el empoderamiento de la ciudadanía en cuanto a la control social de los medios masivos de comunicación y se les considera como protagonista de la esta nueva institucionalidad.
Para abril de 2008 existían en Venezuela 265 medios de comunicación comunitarios formalmente habilitados, de los cuales 229 eran estaciones de radiodifusión sonora y 36 eran televisoras. Todos recibieron su habilitación correspondiente a partir del año 2002 (ININCO).
Se tipifican los programas en: cultural y educativo, informativo, de opinión, recreativo o deportivo y mixto. Interesa reseñar el segundo y el tercero:
“Programa informativo: cuando se difunde información sobre personas o acontecimientos locales, nacionales e internacionales de manera imparcial, veraz y oportuna.
Programa de opinión: dirigido a dar a conocer pensamientos, ideas, opiniones, criterios o juicios de valor sobre personas, instituciones públicas o privadas, temas o acontecimientos locales, nacionales e internacionales”131
.
En cuanto a la participación ciudadana, establece las modalidades de organización ciudadana para “promover y defender sus derechos e intereses comunicacionales” y en el numeral quinto, se expone: “participar en el proceso de formulación, ejecución y evaluación de políticas públicas132 destinadas a la educación para la percepción crítica de los mensajes difundidos por los servicios de radio y televisión”133.
En cuanto a la organización y participación ciudadana, establece que “todas las organizaciones de usuarios y usuarias de los servicios de radio y televisión deberán
130 Del artículo 3, se desprende el numeral noveno. 131
Artículo 5.
132 Negrillas propias. 133 Artículo 12.
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inscribirse en el registro que llevará la Comisión Nacional de Telecomunicaciones. A los fines de optar por el financiamiento del Fondo de Responsabilidad Social deberán cumplir, además, con las formalidades de inscripción ante el Registro Público”.
En cuanto a la democratización de los servicios de radio y televisión comunitarios de servicio público, sin fines de lucro. Se dispone que “los prestadores de servicios de radio y televisión comunitarios de servicio público, sin fines de lucro, no podrán difundir propaganda134”.
“Los prestadores de servicio de radio y televisión comunitarios de servicios públicos, sin fines de lucro, además de los principios previstos en esta Ley se regirán por el principio de rendición de cuentas a la comunidad donde prestan el servicio, de conformidad con la ley”.
En tal sentido la ciudadanía puede conformar organizaciones de usuarios de los medios de comunicación y a través de su inscripción en CONATEL, podrán accionar el control social, por los contenidos y el lenguaje utilizado en el espectro radioeléctrico y por otra parte pueden conformar y solicitar el espectro radioeléctrico para poder constituir y transmitir señal abierta en sus comunidades a través de medios alternativos (comunitarios). Lo que implicaría que la contraloría del poder moral, se aplicaría a los medios de comunicación social, a través d organizaciones de usuarios.
Tabla 7. Radioemisoras en señal abierta existentes en el país para abril de 2008.
AM FM Total
Hasta 1998 209 413 622
Desde 1999 64 109 173
Total 273 522 795
Fuente: CONATEL. Datos procesados por Luisa Torrealba y Freya León/ ININCO-UCV
Con la Ley Orgánica de los Consejos Comunales (2009), queda dispuesto y establecido que estas organizaciones pueden y deben activar procesos de comunicación social a través diversos medios. Es por ello, que los voceros podrán solicitar el espacio
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radioeléctrico para el funcionamiento de un medio de comunicación comunitaria y a con la elaboración del proyecto, proponerle al ejecutivo su diseño.
4. ¿Qué son las políticas públicas?
Se asumen las políticas públicas como un proceso que concatena actividades y momentos de intervención en el espacio público orientado al bien común, que impactan en la calidad de vida de los ciudadanos. Durante este proceso ocurren las negociaciones y las decisiones, entre los actores involucrados (gobernantes, técnicos y ciudadanos) y todo gira en torno a los sistemas argumentativos de las partes, a través procesos de comunicación política.
Las políticas públicas son cursos de acción tendentes a la solución de problemas públicos, definidos a partir de la interacción de diversos sujetos sociales, en medio de una situación de complejidad social y de relaciones de poder, que pretenden utilizar de manera más eficiente los recursos públicos y tomar decisiones a través de mecanismos democráticos, con la participación de la sociedad (Canto, 2002: 70). “La política pública es parte de un proceso de consolidación e integración de tramas de actores y expectativas que se hayan implícitas e incluso muchas veces imbricadas e incrustadas en la formalidad de una política” (Arellano, 2010: 84 – 85).
Muchas acciones de políticas públicas son meros hechos de comunicación gubernamental, por ejemplo, las campañas públicas o las políticas de prevención en su conjunto, etc., y se trata de opciones políticas sin más. También, que muchas de las acciones comunicacionales, aunque en sí mismas no son políticas públicas propiamente dichas, ayudan a contribuir o a sostener el consenso y sin caer en juicios contrafácticos, cabría preguntarse qué pasaría si un gobierno no lograra crear o sostener consenso en la ciudadanía, ¿sería ello menos costoso? (Elizalde, Fernández & Riorda, 2006: 6).
Las políticas públicas, como productos del sistema político, impactan de diversas maneras el sistema social en el cual se ejecutan. Según Lindblom, se pueden concebir desde dos paradigmas, el incrementalista135 y el shock. El primero se realiza mediante la transición paulatina y de ajustes constantes para el logro de las metas planteadas. El
135 El abordaje incremental de un gobierno decide como necesario el cambio gradual y no revolucionario.
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segundo, es de ruptura y de alto impacto, el cual supone un cambio violento y repentino con su aplicación. Un cambio de estructura. Ambos esquemas presentan fortalezas y debilidades, por lo tanto se recomienda aplicar cada uno según sea la circunstancia y las características sociales, políticas, económicas e históricas del lugar.
Yo sostengo que “salir del paso” – o el incrementalismo como se llama comúnmente – es y debe ser el método usual de la toma de decisiones en política. Mi posición se debe, más bien, al hecho de que normalmente no son posibles ni la revolución, ni el cambio drástico, ni siquiera grandes pasos, planeados con todo cuidado (Lindblom, 2003: 227).
“Si existe un área en la que convergen la teoría democrática y la comunicación política, ese es el del proceso de construcción de los consensos sociales y políticos necesarios para la gobernabilidad democrática y la legitimidad política” (Cabás, 2007: 3). Además, la gestión de la comunicación es, entonces, una herramienta central y estratégica permanente y constitutiva del poder público, que busca el apoyo y la legitimidad para el resto de las políticas públicas que el gobierno electo debe gestionar democráticamente” (2007: 7).
Lo anteriormente citado, es sólo una cara de la moneda del proceso de comunicación para las políticas públicas. Lo podríamos entender en tres dimensiones. La primera en lo referente a la gestión interna de la comunicación corporativa en la institución pública. La segunda, de gestión externa -por ende de comunicación política- de la estrategia de la institución hacia el espacio público, mismo que está constituido por ciudadanos y una tercera, la correspondiente a los estilos de comunicación que los ciudadanos organizados, emplean para comunicar sus demandas a la institución. Por lo tanto desde la comunicación política para las políticas públicas, estamos asistiendo a una nueva era de gestionar la comunicación de forma mixta: ascendente, descendente, vertical, horizontal, lineal, circular, cara a cara, persuasiva y negociadora, a través de líderes de opinión, de y en el espacio público.
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Tabla 8. Niveles de participación & fases de las políticas públicas.
Información Consulta Decisión Delegación Asociación Control
Agenda Análisis de alternativas Decisión Implementación Evaluación
Fuente: Canto & Castro (Coord.). (2002). Participación Ciudadana y Políticas Públicas en el Municipio. México: Movimiento Ciudadano por la Democracia.
Presenciamos un espacio público remozado, en el cual los ciudadanos asumen el lugar central y por lo tanto no se puede pensar las políticas públicas en su ausencia. Es a lo que se refiere Mario Riorda, cuando propone “la construcción del consenso136
en la gestión de la comunicación gubernamental”. Si bien se asume este planteamiento como filón teórico, se desea complementar por medio de la documentación de las estrategias discursivas y revisión organizacional de las organizaciones de base, que por medio de sus demandas, logran agendar y decidir políticas públicas ajustadas a sus deseos y necesidades. No se puede asumir la comunicación y las políticas públicas como procesos únicos de gestión interna y/o externa de las organizaciones públicas, se debe incluir el tercer componente que es la comunicación de la ciudadanía o también llamada comunicación cívica. “Al hablar de políticas públicas queremos decir decisiones de gobierno que incorporan la opinión, la participación, la corresponsabilidad y el dinero de los privados, en su capacidad de ciudadanos electores contribuyentes” (Aguilar, 2007: 36).
“Es en la sociedad civil donde se empieza a formarse la opinión pública aunque es en los escenarios de la política donde se revela su fuerza o capacidad de influir en las políticas estatales y, en momentos de crisis, alterar el ritmo de la estructura política (….) La opinión pública no es la suma de las opiniones privadas, tampoco requiere de unanimidad.
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Lo define como la búsqueda de acuerdos políticamente operantes centrados en la idea de que, si bien puede haber grupos en los márgenes del consenso, o bien fuera de este, las políticas de un gobierno deben ser aceptadas socialmente por la mayor cantidad de personas (Elizalde, Fernández & Riorda, 2006: 4).
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Su naturaleza es el resultado del debate, del filtro de la discusión, cuyo efecto es el reconocimiento de algo que se tiene en común” (Torres-Rivas, 2001: 12).
Nos preguntamos, ¿qué se entiende en Venezuela por políticas públicas? La clase política es doblemente importante porque, por un lado, define las funciones jurídicas de los medios (…) es decir, concesiona, regula y sanciona el funcionamiento de los medios de comunicación; y por otro lado, influye directamente en los contenidos de la comunicación (Salas-Porras, 2002: 94). Orientados por este planteamiento, este apartado del capítulo se desarrollará empíricamente, cuando se aplique el estudio de campo.
5. Los momentos de la agenda y de la toma de decisiones en el ciclo de las