Intelectuales, profesionales, funcionarios y expertos en el origen de las políticas sociales

En su destacada compilación States, Social Knowledge and the Origins of

Modern Social Policies55, Dietrich Rueschemeyer y Theda Skocpol, abordan los orígenes de las modernas políticas sociales para explorar lo que consideran una cuestión clave para explicar la sociedad contemporánea: la interrelación entre Estados, mercados, ciudadanía y conocimiento social.

Los textos que componen el libro se preguntan dónde y cómo se genera el conocimiento social. Con ese objetivo desgranan cómo los distintos dilemas originados por la cuestión social -sobre todo los derivados de la industrialización- cambiaron hacia fines del siglo XIX y principios del XX las formas de interpretación de la vida económica y social. Se preguntan también por las formas y mecanismos a

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RUESCHEMEYER y SKOCPOL, 1996a, KATZNELSON, 1996.

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través de los cuales los nuevos contenidos culturales y de conocimiento, y los grupos que se erigieron en sus principales portadores, influyeron tanto sobre el contenido como sobre la orientación de las políticas sociales56. El énfasis puesto en las condiciones de producción del conocimiento social conduce a los autores a revalorizar una serie de situaciones históricas, mecanismos y actores sociales minusvalorados por los estudios tradicionales sobre los orígenes de los Estados y las regulaciones sociales. Resaltan el papel jugado en el desarrollo de las políticas sociales por las burocracias estatales emergentes, sobre las que volveremos, las instituciones generadoras de conocimientos (knowledge-generative institutions) y las elites portadoras de tales saberes (knowledge-bearing elites). En forma complementaria se interrogan sobre el lugar ocupado por esas elites impulsoras de nuevas ideas sobre lo social y también sobre las circunstancias que han influido en la difusión, transformación, éxito o fracaso político de estas ideas y en sus trayectorias de impacto institucional57.

Según esta interpretación, los estudios tradicionales sobre el nacimiento de las primeras políticas sociales no habrían tomado en cuenta de una manera destacada las consecuencias de la aparición de los Estados burocráticos y, sobre todo, la separación que estos implicaron entre el poder político y el estrictamente económico, detentado por los terratenientes. Tampoco habrían tomado adecuada nota, como hemos señalado en apartados previos, de uno de sus resultados más llamativos: el aumento de poder de los funcionarios. En otros ámbitos no habrían advertido la verdadera relevancia del surgimiento de organizaciones políticas poderosas que comenzaron a adquirir un poder bastante autónomo con respecto a las clases sociales. Por último, las corrientes de estudios tradicionales sobre la conformación de los Estados sociales habrían oscurecido, además, el papel de las instituciones y elites portadoras y generadoras del conocimiento, las instituciones generadoras de conocimientos y las elites portadoras de saberes, ya mencionadas. Las elites mencionadas habrían adquirido nueva autoridad basándose en la apelación al incremento efectivo del conocimiento secular y al control que ejercieron sobre él, dentro del marco de un proceso histórico en el que la

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Ibid., 3.

45 emergencia de la organización burocrática de los Estados y el nuevo rol adquirido por el conocimientosecular, se vincularon de manera firme. Esto habría conducido a que hacia fines del siglo XIX y principios del XX los gobiernos se involucraran en la vida social de sus respectivas poblaciones de una manera que no tenía precedentes.

Como consecuencia de esta serie de constataciones los autores mencionados llegan a la conclusión de que los actores sociales más importantes en el impulso a las políticas sociales no fueron grupos basados exclusivamente en intereses de clase. Afirman que ni la clase trabajadora ni los empresarios o terratenientes, que detentaban el poder económico, lideraron el impulso por la reforma social y las políticas sociales. Señalan que aunque el papel de estos últimos sectores no debe ser menospreciado en referencia al nacimiento de dichas políticas –frente a las que de hecho mostraron en general su oposición o reserva- fueron funcionarios públicos y élites intelectuales los que “reformaron la opinión pública culta y asesoraron al Estado sobre problemas y políticas sociales”58. A la vez actores políticos claves como Bismarck o Lloyd George, ejercieron un papel predominante en el nacimiento de las políticas sociales modernas. Concluyen así, que en todos los países industrializados “la expertise intelectual y la autoridad invariablemente dejaron su huella en la formación de las tempranas políticas sociales modernas”59.

El papel de las organizaciones obreras, los industriales y las relaciones entre unos y otras quedarían limitadas en esta versión a su actuación en cuanto elementos moldeadores de un contexto en el que las actuaciones preponderantes y decisivas recaerían en los “diseñadores de políticas” (policymakers) y, de forma más indirecta, en las elites portadoras de conocimiento, aunque no descartan de manera absoluta otras iniciativas. Al respecto, señalamos una frase en la que Skocpol y Rueschemeyer explicitan y contextualizan una cuestión que creemos muy importante para el desarrollo de algunas de las propuestas de nuestra tesis. Escriben los autores: “Los desafíos desde abajo tuvieron un efecto sobre la reforma social principalmente a través de la percepción y de las interpretaciones de actores de elite situados poderosamente dentro o alrededor del Estado”60.

58 Ibid., 6. 59 Ibid., 7. 60 _{Ibid., 3.}

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Ira Katznelson, por su parte profundiza y sofistica los argumentos de esta línea de investigación. Interesado, al igual que Skocpol y Rueschemeyer, por las formas en que se produce el conocimiento social propone un viraje interesante sobre las formas de actuación de los intelectuales y su relación con el mundo de la elaboración de políticas. Considera que es necesario dejar de preguntarse tanto por sus propósitos instrumentales, que se sintetizarían en la pregunta acerca de ¿conocimiento para qué? y pasar a explorar de una manera más decisiva otra serie de cuestiones implícitas en la pregunta sobre ¿conocimiento sobre qué?61

A partir de estas premisas, Katznelson propone estudiar las ideas emergentes del nuevo conocimiento social de fines del XIX, no como referidas a los “problemas” de la industrialización, la modernización o el capitalismo, sino al campo de tensiones creado por el desarrollo simultáneo de transacciones entre Estados y mercados, y entre Estados y ciudadanos. De lo que se trataba en última instancia era de “gestionar el orden capitalista en su relación con los procesos de ciudadanía62.

Esta perspectiva permitiría entender mejor cómo la cuestión social estimuló la reorganización de instituciones e ideas, y el porqué del repertorio de opciones que se presentaron como disponibles a los intelectuales y políticos en su búsqueda de soluciones al conflicto social. Además, afirma el autor, se recupera la intencionalidad de los actores sin desestimar las consideraciones sobre las posibilidades y presiones de las condiciones estructurales; se permite considerar a quienes idean las políticas (policy thinkers), en tanto actores preocupados por dominios específicos de transacción, y por sus tensiones constituyentes, dentro de dos series de límites: aquellas definidas por las condiciones materiales, y las impuestos por una variedad finita de ideas y visiones sobre los desafíos planteados por la dualidad liberal de mercados y ciudadanía63.

Al tomar en cuenta estas consideraciones Katznelson destaca cómo la nueva “intelligentsia” liberal de fines del siglo XIX y comienzos del XX enfocó su pensamiento e investigación hacia los vínculos cambiantes que se iban produciendo

61 KATZNELSON, 1996, 28. 62 Ibid., 28. 63 _{Ibid., 25.}

47 entre estados, mercados y ciudadanía. Lo hizo provista de una fe sólida en que por medio del análisis científico y empírico se podían alcanzar soluciones a problemas éticos y políticos. De tal forma, el autor resalta el “rol arquitectónico” de estos “nuevos intelectuales liberales” en la construcción de políticas de bienestar. Al enfatizar las consecuencias de largo plazo de estos “intelectuales de la política” (policy intellectuals), afirma a su vez que aunque los Estados de bienestar del siglo XX no fueron un producto directo de su actuación, estos deben su arquitectura institucional a sus supuestos, deliberaciones e influencias64.

Creemos que la interpretación general que hemos descrito presenta algunos puntos discutibles a pesar de su solidez argumental. Varios trabajos empíricos señalan el hecho de que muchas veces las organizaciones de los propios sectores populares -sindicatos, asociaciones de socorro y de lucha- se anticiparon con denuncias y propuestas novedosas a las respuestas y definiciones de los problemas sociales hechas, muchas veces con bastante posterioridad, por intelectuales y funcionarios gubernamentales. Para el caso argentino, Juan Suriano provee ejemplos sobre la temprana iniciativa obrera en la elaboración de proyectos legislativos sobre las relaciones laborales. Por su parte, Topalov ofrece ejemplos de iniciativas tanto obreras como de industriales, que fueron reapropiadas y modificadas desde la administración para dar lugar a políticas sociales65.

Se trata de una polémica interesante y productiva dado que, si desechamos dogmatismos o esquematismos, puede servir para resaltar la necesaria interconexión entre trabajo teórico y análisis empírico. En este sentido dos cuestiones merecen ser profundizadas. Por un lado la definición de intelectuales y elites intelectuales utilizadas por Skocpol y Rueschemeyer, cuestión que abordaremos también más adelante, parece ser un tanto estrecha, y no les permitiría ver, por ejemplo, la existencia de intelectuales en sindicatos u otras asociaciones populares. Faltaría en ellos un análisis más matizado o inclusivo del término. En ese sentido resulta productivo combinar sus valiosas hipótesis con ciertas conceptualizaciones clásicas de la figura del intelectual, sobre todo con las

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Ibid., 28.

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TOPALOV. 1990. "De la "cuestión social" a los "problemas urbanos": los reformadores y la población de las metrópolis a principios del siglo XX." Revista Internacional de Ciencias Sociales no. 125, 41-71.

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elaboradas por Gramsci. Destacamos aquí, a modo de ejemplo, el tratamiento que han dado a la cuestión Andrés Guerrero, para el caso de la emergencia de elites intelectuales indígenas en Ecuador, y Sarfatti Larson, que aplicó modelos gramscianos al surgimiento de grupos profesionales en Europa y Estados Unidos66.

Existe a su vez otra cuestión, vinculada fuertemente a la anterior, que según nuestro criterio podría ayudar a completar y hacer más abarcador e inclusivo el concepto de elites intelectuales o portadoras de conocimiento. En los últimos tiempos, desde las disciplinas de la Historia social de la ciencia y desde la Sociología de la ciencia se viene discutiendo mucho sobre las condiciones sociales de producción y difusión del conocimiento. Autores como Helga Nowotny destacan que la producción del conocimiento científico, y el conocimiento en general, no obedecería al paradigma tradicional difusionista, jerarquizado y unidireccional, que considera que mientras los científicos o intelectuales “crean”, la sociedad sólo “difunde” y “aplica”67. La apelación a ideas complejas sobre la cultura elaboradas por Raymond Williams les permite concluir que, por el contrario, la producción del conocimiento es fundamentalmente social, es decir estaría “socialmente distribuida” a lo largo de todo el espacio social. Esto, fundamentalmente, permite revalorizar el papel activo y “creador” de un conjunto importante de otros sectores y colectivos sociales, como los usuarios o afectados, en parte ajenos al estrecho mundo académico.68 La incorporación de estas nuevas miradas sobre la producción social del conocimiento al esquema de autores como Scokpol, Rueschemeyer o Katznelson permitiría en cierta medida relativizar el papel tan específicamente central que atribuyen a las elites portadoras de conocimiento sobre lo social y acercar sus argumentos a algunas de las corrientes de interpretación más clásicas. Los matices señalados no invalidan sin embargo el valor que las hipótesis generales de tales autores tienen para un estudio de una institución como el MSA, cuyos miembros actuaban simultáneamente en la administración, la universidad y asociaciones civiles, con fines explícitos de reforma social.

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GUERRERO, 2000, SARFATTI LARSON, 1979.

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NOWOTNY, 2006. JASANOFF, 2005.