Universidad Nacional de Irlanda, Galway
E L C ONSEJO DE E UROPA
A. L A C ARTA S OCIAL E UROPEA
La Carta Social Europea (CSE), de 1961,6 proclama una serie de derechos y libertades y establece un mecanismo de supervisión para garantizar que los Estados Partes los respeten.7 Después de revisarse, la Carta inicial de 1961 está siendo gradualmente sustituida por la Carta Social Europea Re-
visada (CSER),8 que entró en vigor en 1999.9
En su Preámbulo, la Carta Social Europea de 1961 declara:
Los Gobiernos signatarios, miembros del Consejo de Europa, considerando que la fi nalidad del Consejo de Europa es conseguir una unión más estrecha entre sus miembros con objeto de salvaguardar y promover los ideales y principios que son su patrimonio común y favorecer su progreso económico y social, en
6. Turín, 18.10.1961, Consejo de Europa, European Treaty Series - No. 35.
7. Consejo de Europa. Carta Social Revisada, artículo 31. Para consultar los detalles sobre
las fi rmas, ratifi caciones y reservas de la Carta y de la Carta Revisada, véase el sitio web del Consejo de Europa: http://www.coe.int
8. Revised European Social Charter (RESC).
9. Véase Harris, D. y Darcy, J. (2001). The European Social Charter: The Protection of Econo-
particular mediante la defensa y el desarrollo de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales... Considerando que el goce de los derechos sociales debe quedar garantizado sin discriminación por motivos de raza, color, sexo, religión, opinión política, extracción nacional u origen social... Convienen en lo siguiente:
Las Partes Contratantes reconocen como objetivo de su política, que habrá de seguirse por todos los medios adecuados, tanto de carácter nacional como in- ternacional, el establecer aquellas condiciones en que puedan hacerse efectivos los derechos y principios siguientes...
Así pues, los países que han fi rmado y ratifi cado la Carta o la CSER se han comprometido a la realización efectiva de una serie de derechos humanos, entre los cuales fi guran los derechos a la vivienda (en los artículos 13, 16 y 19 de la Carta y en los artículos 15, 16, 19, 30 y 31 de la CSER).
Existe un procedimiento de supervisión basado en informes periódicos de los Estados sobre el cumplimiento de las disposiciones de la Carta. El Co- mité de Derechos Sociales (CDS)10 es quien determina si los países han respetado los compromisos expuestos en la Carta. Sus 15 miembros inde- pendientes e imparciales son elegidos por el CdE por un período de 6 años, renovable una sola vez.
Cada año, los Estados Partes presentan un informe indicando como apli- can la Carta o la CSER tanto a nivel legislativo como práctico con el fi n de garantizar que sus ciudadanos y residentes reciban la protección estipula- da en la Carta. Todo informe gira en torno a las disposiciones aceptadas de la Carta o de la CSER. Las organizaciones de vivienda y de falta de hogar pueden presentar información e informes al CDS, los cuales podrán ser tenidos en consideración junto con los informes de los Estados.11
Entonces, el CDS examina los informes de los Estados y de otros y deci- de si la situación es de conformidad con las obligaciones de la Carta o la CSER. Finalmente, los informes de cada país, junto con las conclusiones del CDS, son publicados y puestos a disposición de las organizaciones de vivienda y de los individuos.12 En caso de que un Estado no emprenda ninguna acción ante una decisión del CDS que dictamine que incumple la Carta o la CSER, el Comité de Ministros presenta una recomendación al
10. Committee of Social Rights (CSR).
11. Secretariat of the European Social Charter, Directorate General of Human Rights, Council of Europe F – 67075 Strasbourg Cedex. Correo electrónico: mailto:[email protected] 12. Véase el sitio web: http://www.coe.int/T/E/Human_Rights/Esc/5_Survey_by_country/
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Estado en cuestión, solicitándole que cambie la situación a nivel legislativo y/o práctico.13
El artículo 13 de la Carta contiene importantes derechos de las personas sin hogar. Este artículo otorga el derecho a la asistencia social y médica, declarando:
Para garantizar el ejercicio efectivo del derecho a la asistencia social y médica, las Partes Contratantes se comprometen:
1. A velar por que toda persona que no disponga de recursos sufi cientes y no esté en condiciones de conseguirlo por su propio esfuerzo o de recibirlos de otras fuentes, especialmente por vía de prestaciones de un régimen de Seguridad Social, pueda obtener una asistencia adecuada y, en caso de en- fermedad, los cuidados que exija su estado;
2. A velar por que las personas que se benefi cien de tal asistencia no sufran por ese motivo disminución alguna en sus derechos políticos y sociales; 3. A disponer lo preciso para que todas las personas puedan obtener por me-
dio de servicios adecuados, públicos o privados, el asesoramiento y ayuda personal necesarios para prevenir, eliminar o aliviar su estado de necesidad personal o familiar;
4. Aplicar las disposiciones mencionadas en los párrafos 1, 2 y 3 del presente artículo, en condiciones de igualdad con sus nacionales, a los de las res- tantes Partes Contratantes que se encuentren legalmente en su territorio, conforme a las obligaciones derivadas del Convenio Europeo de Asistencia Social y Médica, fi rmado en París el 11 de diciembre de 1953.
A lo largo de todos los ciclos de la supervisión, el CDS ha insistido en que la asistencia social debe dispensarse como un “derecho subjetivo” (subjective right, droit subjectif). Esto signifi ca que no debe depender únicamente de una decisión sujeta a la discreción de la administración, y dicho derecho debe estar amparado por el derecho a apelar a un organismo independien-
13. La base de datos de la Carta, que puede consultarse en línea en el sitio web: http://hudoc. esc.coe.int/esc/search/default.asp, o bien en CD-ROM, facilita la búsqueda de los prece- dentes del Comité Europeo de Derechos Sociales. Todas las cuestiones sobre derechos a la vivienda, incluidos los informes, conclusiones y reclamaciones colectivas pueden consul- tarse en el sitio web del CdE. Véase también Samuel, L. (2002). Fundamental social rights
te.14 La frase “que no disponga de recursos sufi cientes” no ha sido defi nida de manera expresa por el CDS, pero su valoración en las situaciones de los Estados indica que una persona se corresponde con el ámbito de aplica- ción de este párrafo cuando carece de sufi cientes recursos para satisfacer las necesidades de la vida, determinadas acorde a los costes y el nivel de vida generalizados del Estado en cuestión. El CDS examina con espíritu crítico cualquier restricción de estos derechos con base a la duración de residencia y otros fundamentos.
El artículo 16 de la Carta, que regula el derecho de la familia a una protec- ción social, jurídica y económica, declara:
Con miras a lograr las condiciones de vida indispensables para un pleno desa- rrollo de la familia, célula fundamental de la sociedad, las Partes Contratantes se comprometen a fomentar la protección económica, jurídica y social de la familia, especialmente mediante prestaciones sociales y familiares, disposiciones fi sca- les, apoyo a la construcción de viviendas adaptadas a las necesidades de las familias, ayudas a los recién casados o por medio de cualesquiera otras medidas adecuadas.
Existe una clara obligación de hacer las gestiones necesarias para apoyar la construcción de viviendas adaptadas a las necesidades de las familias.15 En el caso de Finlandia, el CDS señaló que la construcción de viviendas subvencionadas se había reducido a la mitad, mientras que la construcción de viviendas no subvencionadas había aumentado.16 En referencia a Aus- tria, el CDS opinó que el Estado no cumplía con la obligación de promover la protección social de la familia exigida en virtud del artículo 16, porque los ciudadanos de los Estados contratantes de la Carta que no eran miembros del Espacio Económico Europeo no se benefi ciaron de la asistencia a la construcción de viviendas.17 En cuanto a los requisitos de residencia de Noruega, si bien eran igualitarios formalmente, se consideró que creaban desigualdades en lo esencial y que no respectaban dicho artículo.18 De un modo similar, el CDS consideró que España tampoco cumplía dicho
14. Samuel, L. (2002). Fundamental social rights–Case law of the European Social Charter. Estrasburgo: Council of Europe Publishing, p. 307.
15. Ibíd., p. 351.
16. Consejo de Europa (2000). European Social Charter. European Committee of Social Rights. Conclusions XV – 1. Finland.
17. Conclusions XV – 1. Austria.
18. Consejo de Europa (2000). European Social Charter. European Committee of Social Rights.
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artículo, ya que la “vivienda de promoción pública” sólo se destinaba a los ciudadanos del país.19
El artículo 19, relativo al derecho de los trabajadores migratorios y sus fa- milias a protección y asistencia, declara:
Para garantizar el ejercicio efectivo del derecho de los trabajadores migratorios y sus familias a protección y asistencia en el territorio de cualquier otra Parte Contratante, las Partes Contratantes se comprometen:
...(4) A garantizar a esos trabajadores que se encuentren legalmente dentro de su territorio un trato no menos favorable que a sus propios nacionales en lo re- ferente a las maneras que se expresan a continuación, en tanto que las mismas estén reguladas por leyes o reglamentos o se hallen sometidas al control de las autoridades administrativas, a saber:
a. Remuneración y otras condiciones de empleo y trabajo.
b. Afi liación a las organizaciones sindicales y disfrute de las ventajas que ofrezcan los convenios colectivos.
c. Alojamiento.
...(6) A facilitar en lo posible el reagrupamiento de la familia del trabajador extran- jero autorizado a establecerse dentro del territorio.
Desde el primer ciclo, el CDS ha expresado la opinión de que el alojamiento es una cuestión de una “importancia primordial”, ya que afecta la situación de los trabajadores migratorios y sus familias. Señaló que Portugal estaba infringiendo las disposiciones del artículo 19(4)(c),20 aduciendo que un de- creto legislativo del 11 de agosto de 1977 declaraba que sólo los ciudada- nos portugueses tenían el derecho a solicitar una vivienda proporcionada por las autoridades locales, si bien el informe del Estado sostenía que en la práctica esto no se aplicaba. El requisito de residencia de cinco años en cuanto al acceso a la vivienda social en las Islas Baleares, que se aplicaba tanto a los ciudadanos españoles como a los extranjeros, fue esgrimido para infl uir en la conclusión del CDS sobre si España cumplía el artículo 19 de la Carta.21 En el caso de Finlandia, el CDS señaló que, en lo referente a un trato igualitario en el acceso a la vivienda, la falta de un procedimiento
19. Consejo de Europa (2000). European Social Charter. European Committee of Social Rig- hts. Conclusions XI – 2. Spain, p. 147.
20. Conclusions XV – 1. Portugal. 21. Conclusions XV – 1. Belgium.
de apelación a los tribunales contra las decisiones de denegación de aloja- miento estaba impidiendo la aplicación del artículo 19(4). Para la aplicación de este artículo debería existir un organismo independiente que aceptase apelaciones relativas al acceso a la vivienda en condiciones de igualdad. Los procedimientos administrativos ante las autoridades locales, o bien las apelaciones al Ministerio del Medio Ambiente, que eran los únicos meca- nismos de apelación posible en relación con el acceso igualitario a la vi- vienda, tanto para los ciudadanos como para los extranjeros, resultaron ser insufi cientes.22 El CDS ha criticado a Noruega por considerar una vivienda apropiada como un requisito para la reagrupación familiar y a la vez no permitir que los trabajadores soliciten una vivienda familiar si han estado viviendo solos en el país.23
El artículo 19(6) de la CSER defi ne el signifi cado de “familia de un traba- jador extranjero” como “al menos su mujer y sus hijos a su cargo menores de 21 años”. El CDS vincula los derechos de la familia y los derechos a la vivienda refi riéndose a “la importancia fundamental que una vivienda ade- cuada tiene para la reagrupación familiar”. Esto justifi ca la lectura conjunta que el CDS hace de los artículos 19(4) y 19(6) en el sentido de obligar a los Estados a adoptar medidas especiales para ayudar a los trabajadores ex- tranjeros a encontrar alojamiento, excepto si las condiciones del mercado inmobiliario no lo hacen necesario. Así pues, el derecho positivo y especial de los trabajadores migratorios a la vivienda también está amparado por la visión que el CDS tiene del derecho a la reagrupación familiar del artículo 19(6) como una concretización del derecho general de toda familia a la pro- tección, recogido en el artículo 16, incluyendo la construcción de viviendas adaptadas a las necesidades de las familias.24