L OS INSTRUMENTOS RELEVANTES DE LAS N ACIONES U NIDAS SOBRE LA VIVIENDA Y LOS DERECHOS HUMANOS

Dentro del contexto internacional de los derechos humanos, los derechos a la vivienda han experimentado un crecimiento. Estos derechos se incluyen de forma específi ca en la mayoría de instrumentos de derechos humanos de las Naciones Unidas y se considera que forman parte de los derechos económicos y sociales.

El avance de los derechos humanos a menudo se vincula con la Ilustración, las constituciones republicanas de Inglaterra, Francia y Estados Unidos, y también con las reacciones internacionales a los horrores de las guerras y el genocidio de mediados del siglo XX.1 _{Evidentemente, el crecimiento} de los derechos laborales, del bienestar y de la igualdad que tuvo lugar después de la revolución industrial y de la urbanización de los Estados de Europa y de otros continentes constituyó una base para gran parte del desarrollo de estos derechos.Tras la Segunda Guerra Mundial (1939- 45), las naciones del mundo establecieron en la Declaración Universal de Derechos Humanos, 1948, (DUDH), la primera articulación clara de todos estos derechos, civiles y políticos, así como también socioeconómicos. Este gran adelanto histórico, a partir del cual los derechos humanos entraron a formar parte de las normas internacionales y el derecho comparado, sirvió de inspiración para todas las personas del mundo, independientemente del régimen político o del nivel de desarrollo industrial o político. Efectivamente, en aquella época los EE.UU. eran un importante promotor del desarrollo de todos estos derechos.2

1. Véase Craven, M. (1995). The International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights. Oxford: Clarendon Press. En el Reino Unido, la Carta Magna, el periodo republicano

del siglo XVII y el ascenso del liberalismo y posteriormente del socialismo a menudo se consideran como la base de los derechos humanos.

2. Véase Eide, A. et al. (ed.) (2001). Economic, Social and Cultural Rights – a Textbook (2nd ed.). Dordrecht: Martinus Nijhoff Publishers.

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La adopción de la DUDH en 1948 por parte de la Asamblea General de las Naciones Unidas3 _{fue un hito en el desarrollo de los derechos humanos y} las libertades fundamentales.4 _{El artículo 25 declara:}

(1) Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad.

La Guerra Fría congeló el debate sobre la interdivisibilidad de los derechos humanos, lo cual provocó una división ideológica entre los derechos civiles y políticos, reivindicados por Occidente como propios, y los derechos socioeconómicos, a los que los Estados socialistas dieron prioridad. Así, los dos pactos de las Naciones Unidas –de Derechos Civiles y Políticos y de Derechos Económicos, Sociales y Culturales– se originaron a partir de esta división artifi cial de los derechos humanos. Sin embargo, la Guerra Fría terminó hace ya más de una década y hoy en día resulta legítimo introducir sin titubeos los derechos socioeconómicos en el debate sobre los derechos humanos de nuestras democracias liberales y social-demócratas, poniéndolos al mismo nivel que los derechos civiles y políticos, tan aclamados públicamente por los líderes políticos5_{. Y es que ni los derechos plenos de} ciudadanía ni la solidaridad social ni la inclusión social son posibles sin los derechos socioeconómicos, como por ejemplo el derecho a la vivienda.

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El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC),6 _{de 1966, ha sido ratifi cado por casi 150 Estados.}7 _{El artículo} 11 declara:

3. Declaración Universal de Derechos Humanos, res. 2200A (XX1) de la Asamblea General de

las Naciones Unidas. Doc. A/810 (1948).

4. Adoptada y proclamada por la Resolución 217 A (III) de la Asamblea General, del 10 de diciembre de 1948.

5. Véase Doc. A/CONF 157/24 de las NU (1993), Declaración y Programa de Acción de Viena, Conferencia Mundial de Derechos Humanos, Viena.

6. International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (ICESCR).

7. Para consultar los detalles de las ratifi caciones, véanse los sitios web: http://www.unhchr. ch/html/menu3/b/a_cescr.htm y http://www.unhchr.ch/pdf/report.pdf

Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento.

Esta obligación de los Estados de reconocer el derecho a la vivienda se manifi esta en varios ámbitos cruciales.8

En primer lugar, todos los países deben reconocer las dimensiones de los derechos humanos a la vivienda, así como también garantizar que no se adopte ninguna medida con el objeto de erosionar la personalidad jurídica de este derecho.

En segundo lugar, las medidas legislativas –junto con las políticas apropiadas– encaminadas a la realización progresiva de los derechos a la vivienda, forman parte de la obligación de “reconocer”. Toda legislación o política existente que se aleje de forma clara del derecho jurídico a una vivienda adecuada debería ser derogada o modifi cada. Las políticas y la legislación no deberían diseñarse con el fi n de benefi ciar a grupos sociales que se encuentren en una posición aventajada, en detrimento de aquellas personas que estén más necesitadas. Concretamente, los derechos a la vivienda deberían ser incorporados a los objetivos generales de desarrollo de los Estados. Asimismo, deberían adoptarse estrategias a nivel estatal con el fi n de realizar progresivamente el derecho a la vivienda para todas las personas, fi jando objetivos específi cos.

En tercer lugar, los Estados deberían hacer un esfuerzo serio para determinar el grado de incumplimiento de este derecho y orientar las políticas y las leyes de la vivienda hacia el objetivo de alcanzar este derecho para todas las personas en el menor tiempo posible. En este sentido, los Estados deberían dar prioridad a aquellos grupos sociales que vivan en condiciones desfavorables, dedicándoles una consideración especial.9

Cuando un Estado ratifi ca uno de los Pactos, acepta la responsabilidad solemne de aplicar cada una de las obligaciones que aquél impone y de asegurar de buena fe la compatibilidad de sus leyes nacionales con sus deberes internacionales.

8. Alston, P. y Quinn, G. “The Nature and Scope of States Parties Obligations under ICESCR”. 9 HRQ 156-229 (1987).

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Por consiguiente, al ratifi car los tratados de derechos humanos, los Estados se hacen responsables ante la comunidad internacional, ante otros Estados que han ratifi cado los mismos textos y ante sus propios ciudadanos y otras personas residentes en sus territorios.10

Las obligaciones de los Estados se traducen en el deber de cumplir una obligación básica mínima en relación con los derechos en cuestión, sin ningún tipo de discriminación. Este concepto ha sido utilizado para aportar un enfoque de nivel umbral mínimo, por debajo del cual no debería encontrarse ninguna persona. La obligación básica mínima ha restringido el problema de la justicia distributiva limitándolo a la cuestión de cómo determinar el equilibrio de la distribución de niveles mínimos de garantía social de ciertos bienes y prestaciones entre grupos individuales de un país.11

En cuanto a los derechos a la vivienda, las obligaciones básicas mínimas de los Estados incluirían la garantía de que todas las personas disfruten del derecho a un cobijo adecuado y a un nivel mínimo de servicios de la vivienda, sin ningún tipo de discriminación.

Si un Estado alega estar imposibilitado para cumplir incluso sus obligaciones mínimas debido a una falta de recursos, al menos deberá poder demostrar que ha hecho todos los esfuerzos para utilizar todos los recursos a su disposición para cumplir de manera prioritaria tales obligaciones mínimas. Si un Estado no puede cumplir esta obligación básica mínima, entonces deberá solicitar ayuda internacional. No obstante, la falta de recursos no puede ser esgrimida en ningún caso para justifi car la incapacidad de un Estado de cumplir su obligación de hacer un seguimiento del no-usufructo de los derechos expresados en el Pacto.

En esencia, la obligación de los Estados consiste en demostrar que, en suma, las medidas emprendidas son sufi cientes para realizar el derecho a una vivienda adecuada para todas las personas en el menor tiempo posible, utilizando el máximo de recursos disponibles. En este caso, el margen de maniobra de los Estados no es ilimitado, pero:

... si bien el Pacto carece de parámetros de asignación específi cos, es de suponer que existe un requisito de procedimiento según el cual se puede solicitar

10. Véase el sitio web del CDESCNU: http://www.unhchr.ch/spanish/html/menu6/2/fs16_ sp.htm

11. Véase Skogly, S.“Human Rights Reporting: The “Nordic Experience”.12 HRQ 513-528 (1990).

a los Estados que demuestren haber dedicado la consideración adecuada a los posibles recursos disponibles para cumplir todos los requisitos del Pacto.12 Las políticas y las leyes apropiadas encaminadas a la realización progresiva de los derechos a la vivienda forman parte de la obligación de “reconocer” el derecho a la vivienda. Esta realización progresiva implica un nivel superior de cumplimiento de las obligaciones relacionadas con estos derechos utilizando el máximo de recursos disponibles. La expresión “utilizando el máximo de recursos disponibles” ha sido interpretada en el sentido de que tanto los recursos de un Estado como aquellos que hayan sido proporcionados por otros Estados o por la comunidad internacional deben utilizarse con el fi n de hacer cumplir todos los derechos contenidos en el Pacto.13 _{La expresión se ha interpretado de tal modo que ésta incluye} recursos económicos, naturales, humanos, tecnológicos e informativos.14 Incluso si se demuestra que los “recursos disponibles” son inadecuados, los Estados deben esforzarse por garantizar el usufructo más amplio posible de los derechos pertinentes en las condiciones imperantes. Originariamente, los autores del artículo se inclinaron por vincular esta obligación a los recursos de los países, y no sólo a las asignaciones presupuestarias.15 _{De manera} signifi cativa, este principio exige un uso equitativo y efi caz de los recursos disponibles, así como un acceso también equitativo y efi caz a ellos. A pesar de que la presunta falta de recursos es esgrimida a menudo para justifi car el incumplimiento de ciertos derechos, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas (CDESCNU)16 _{ha insistido en} que incluso en momentos de fuerte reducción de la actividad económica y de adopción de medidas de reajuste estructural de un Estado, los miembros vulnerables de la sociedad pueden y, de hecho, deben ser protegidos a través de programas específi cos que tengan un coste relativamente bajo. En 1993, el Informe del Relator Especial de las Naciones Unidas sobre Vivienda indicó que la defi nición de “utilizando el máximo de los recursos disponibles”:

12. Alston, P. y Quinn, G. “The Nature and Scope of States Parties Obligations under ICESCR”. 9 HRQ 156-229 (1987), p. 180.

13. Doc. E/C.12/1991/4 de las NU. Observación general 4 del CDESCNU. El derecho a una

vivienda adecuada. Ginebra.

14. Robertson, “Measuring State Compliance with the Obligation to Devote the Maximum Re- sources to Realizing Economic, Social and Cultural Rights”. 16 HRQ 693-714 (1994). 15. Alston, P. y Quinn, G. “The Nature and Scope of States Parties Obligations under ICESCR”.

9 HRQ 156-229 (1987), p. 178.

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...tal vez sea la cuestión clave por lo que respecta a la percepción y la práctica de los Estados en materia de derechos económicos, sociales y culturales. En la práctica, los Estados siguen mostrando una tendencia exagerada a invocar este principio para tratar de justifi car el incumplimiento de estos derechos. Al nivel más elemental, esta frase signifi ca que tanto los recursos de un Estado como los que suministran otros Estados o la comunidad internacional deben ser utilizados para la realización de cada uno de los derechos consagrados en el Pacto.17 La expresión “para lograr progresivamente”,18 _{impone a los Estados la} obligación de avanzar de la forma más expedita y efi caz posible hacia la meta de la plena realización de todos los derechos consagrados en el Pacto, por oposición a una dilación indefi nida. El concepto de logro progresivo es “en muchos aspectos la pieza clave del Pacto”.19 _{El Relator Especial de las} Naciones Unidas ha indicado que:

Este principio impone a los Estados la obligación de avanzar de la forma más expedita y efi caz posible hacia la meta de la plena realización de todos los derechos consagrados en el Pacto. Sencillamente, los Estados no pueden diferir indefi nidamente los esfuerzos para garantizar la plena realización del Pacto. Sin embargo, no todos los derechos enunciados en el Pacto exigen una realización progresiva. La adopción de medidas legislativas en relación con las cláusulas de no discriminación del Pacto y la verifi cación del grado de realización de los derechos en cuestión deben tener lugar inmediatamente después de la ratifi cación. Esta obligación deberá interpretarse a la luz del párrafo 1 del artículo 11 del Pacto, en particular, las palabras “un nivel de vida adecuado” y “una mejora continua de las condiciones de existencia”.

A la inversa, toda medida deliberadamente regresiva a este respecto tendría que ser examinada con sumo cuidado y debería estar plenamente justifi cada en función de la totalidad de los derechos previstos en el Pacto y en el contexto de la utilización plena del máximo de los recursos disponibles. Además, la obligación de la realización progresiva existe independientemente del incremento de los recursos. Ante todo, exige una utilización efi caz de los recursos disponibles, tanto de fuentes nacionales como externas.20

17. Doc. E/CN.4/Sub.2/1993/15 de las NU, párr. 54-57.

18. Doc. E/C.12/1991/4 de las NU. CDESCNU. Observación general 4. El derecho a una vivien-

da adecuada. Ginebra.

19. Alston, P. y Quinn, G. “The Nature and Scope of States Parties Obligations under ICESCR”. 9 HRQ 156-229 (1987), p. 172.

El cumplimiento por parte de los Estados Partes de sus obligaciones en virtud del Pacto y el nivel de aplicación de los derechos y deberes en cuestión están controlados por el CDESCNU.21 _{El Comité trabaja sobre la} base de muchas fuentes de información, incluyendo informes presentados por los Estados Partes e información de los organismos especializados de las Naciones Unidas, del Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (CNUAH)22 _{y otras.}

También recibe información de organizaciones no gubernamentales y de base que trabajan en Estados que han ratifi cado el Pacto, de organizaciones internacionales no gubernamentales de derechos humanos y de otra índole y de otros órganos de tratados de las Naciones Unidas, así como de literatura generalmente disponible. Las organizaciones para las personas sin hogar de los Estados pueden presentar informes (conocidos como