L A POLÍTICA COMO FACTOR DE DESARROLLO E INDUSTRIALIZACIÓN

La hipótesis subyacente en las teorías que hacen de la intervención del estado el motor del crecimiento, con capacidad de dirigir recursos hacia el objetivo económico decidido, prescinde de otros objetivos como la democracia, los derechos civiles, la distribución de la renta o las mejoras salariales. Hay que añadir la tácita asunción de que es el mercado quien consigue todos los objetivos a la vez.

Gunnar Myrdal70 introdujo el término “strong state” como contrapuesto al de “soft

state” para explicar el desarrollo económico en términos de una actuación coercitiva del

estado dirigida a la planificación del desarrollo (éste término fue cambiado posteriormente por el de “hart state”). En el mismo sentido Johnson71 usa ese término para contraponerlo al de

“soft authoritarianism”72 utilizado en sus estudios sobre el caso de Japón en la era Meiji.

También Wintrobe73 se refiere al papel de las dictaduras en el desarrollo de los países y a algunos de los elementos que la han hecho eficientes en ese objetivo. La cuestión que nos interesa es conocer e identificar que elementos hacen que en algunos estados dictatoriales o autoritarios se consigan éxitos económicos y otros estados, más débiles, aunque menos autoritarios no logren hacer crecer el país ni mejorar las condiciones de vida de sus habitantes.

La controversia básica está centrada en si es el mercado, como instrumento automático, o es la voluntad del estado la impulsora del desarrollo y del crecimiento. La realidad nos da múltiples ejemplos de ambos casos, pero la disputa se produce porque se están refiriendo a cosas diferentes o, como mínimo, a momentos o aspectos diferentes del problema del subdesarrollo. El estado fuerte se confunde con estado coercitivo y eso no es así. Un estado democrático con buenas y fuertes Instituciones y capacidad de hacer cumplir la voluntad popular puede conseguir resultados económicos positivos sin renunciar a la participación de todos los estamentos o instituciones. Un estado dictatorial débil puede ser incapaz de hacer mover el país en una dirección determinada.

La política de estado, mas a largo plazo que las visiones políticas de los gobiernos concretos, aparece necesaria en todo momento, incluso en las economías de mercado menos

70

MYRDAL, G., Asian Drama: An Inquiry into the Poverty of Nations. Vintage Books. New York, 1966, pp. 66-

67.

71

JOHNSON, C., “ Political Institutions and Economic Performance: The Government-Business Relationship in Japan, South Korea and Taiwan” DEYO, F. C. (edit), The Political Economy of the New Asian Industrialism. Ithaca: Cornell University Press. 1987, p. 136. JOHNSON, C., “ What is the best system of national economic management for Korea?” LEE-JAY, CHO; YOON-HYUNG, KIM (eds), Korea´s political economy. An institucional perspectives. Boneder Westview Press, 1994, p. 72. El autorhace una defensa del autoritarismo, en el caso de Corea, como elemento de estabilidad que ha permitido un desarrollo rápido, contrarestando los intereses de grupos y la reacción de grupos violentos. JOHNSON, Op. cit., 1994, p. 72.

72

Íbidem, p. 138; JOHNSON, C., Op. cit., 1994, p. 71.

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reguladas, sin la intervención del estado, que promulga normas y la sanción de las mismas, el mercado mismo no existiría, luego no se trata de contraponer estado y mercado, sino de conjugar que papel juega el estado, su grado de intervención y de coacción y que papel le corresponde al mercado. No es una posición ecléctica, un intermedio entre ambas, no es una dicotomía sino partes de un proceso, ambos necesarios, que cubren objetivos parciales distintos y ambos participan en las causas del crecimiento. Dicho de forma dicotómica, el problema se centra en si la “mano invisible” del mercado es más eficiente que la planificación o si lo es el mercado intervenido y restringido o constreñido, que no anulado, siguiendo a las prioridades del estado74 y guiando al mercado, “manovisible”, aunque no responda a la teoría económica de libre mercado. El papel del estado en Corea es cambiante a lo largo del tiempo y las instituciones privadas y públicas van sustituyendo y forzando al estado a dejar su preponderante papel decisivo, en el sentido de Kim75, que el estado primero dirigió las empresas, más tarde pactó y finalmente aquellas ya pidieran y eligieran menos intervenciones. Las instituciones que van surgiendo, responden a nuevas fuerzas de la Sociedad y van creando un entorno que influye en las decisiones del estado, con un sistema más o menos democrático, pero adaptado a sus propias características76, el estado por su parte va influyendo en los sujetos individuales que generan nuevas instituciones y relaciones.

Es evidente que los estados han jugado un papel destacado en el desarrollo de países como Japón, Taiwan y Corea, como agentes económicos directos y también como estabilizadores y creadores de Instituciones especificas77. En el caso de Corea, la creación y potenciación de los grandes conglomerados, los chaebols es un ejemplo claro del papel del estado en la economía. No se trata de enfrentar la “racionalidad del mercado” a la “racionalidad de la planificación” sino de colocar cada uno en su papel, complementarios y mutuamente necesarios para el crecimiento. En el crecimiento de tipo capitalista, basado en el mercado, que es el que ha tenido éxito hasta ahora, no se puede excluir el peso del estado como necesario para el propio sistema. La forma de resolver los problemas económicos básicos - ¿ qué producir, como hacerlo y para quién? - son resueltos de forma diferente en distintas sociedades. En las sociedades en el que el mercado es el principal instrumento78, el mercado es el que se encarga de responder a esa pregunta a través del precio, es decir del

74

JOHNSON, C., MITI and the Japanese Miracle. 1984, pp. 18-26.

75

KIM, E. M., Big business strongstate. University of N. York Press, 1997.

76

Un tema de debate abierto es el del estilo o tipo de democracia, o capitalismo en opinión del autor, que se desarrolla según la propia sociedad y no siguiendo las pautas únicas occidentales.

77

HAGGAR, P., 1990:, p. 16.

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Nótese que no se dice "Sociedad de mercado" en esta investigación. Recluimos el mercado a su función de instrumento y no de Sociedad.

bolsillo. La capacidad de compra, previamente determinada y fuera de mercado, no se analiza y así da la impresión que el mercado lleva a la mejor solución. En el caso de Corea el mercado respondía a los objetivos de la política y actuaba a partir de las decisiones sobre que bienes colocan en el mercado79. Abundando en esta limitación del mercado, no hay ninguna economía en la que no se den precios máximos o precios mínimos reguladores con o sin monopolios.

Aún si tenemos en consideración sólo la parte correspondiente al mercado como transacción, en la que existen consumidores y productores, con más o menos grado de libertad de acción e información y analizamos la parte de la oferta y de la producción, deberemos profundizar en el estudio de los chaebol, no ya por su tamaño sino por el peso de los mismos en el PNB, que llegó a representar el 85% del total del país.80

El estado director de la economía utilizaba a los grupos empresariales, los chaebols, para sus objetivos, sin embargo éstos seguían pautas divergentes y de ahí la necesidad de controlarlos. La suposición de esta investigación es que colaboraban en mútuo beneficio y en este sentido eran "racionales" cooperantes.

El efecto positivo sobre el crecimiento de la simbiosis del estado con los grupos empresariales se plasmó en la generación de resultados espectaculares y ha sido tratado en múltiples y variadas obras la importancia de los grandes conglomerados ha llegado a calificar las economías de Corea y Japón como Economías Inc.81. La novedad en ésta investigación es que se presenta el crecimiento de Corea no fue una absorción sino de una sinergia en la que una parte tenía más poder y fue utilizando los elementos tradicionales que le eran útiles.

El papel positivo de la intervención del estado82 no se ha presentado como un coadyuvante del sector privado sino que algunos autores lo sitúan como la clave única o casi única del éxito económico, en contraste con los países en que el desarrollo no ha tenido tanto

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El gobierno coreano prohibía la ostentación ociosa en el sentido de T. VEBLEN, Teoría de la clase ociosa.. México, FCE, 1957, y remarcaba lo importante que era que los propietarios y dirigentes trabajasen y se vistieran como sus trabajadores. La adquisición de coches privados, aunque algunos pudiesen comprarlos, eran recursos que no se usaban productivamente.

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Esta tesis no se ocupará del consumo, aunque la influencia de la sociedad en los gustos, independientemente de la capacidad de compra, y el diferente rol de una bicicleta como bien de consumo, respondiendo a la situación y valoración social de un mismo producto en países distintos.

81

Ver AMSDEM,1989; JONES AND SAKONG, 1980; WORLD BANK, 1993; JOHNSON, 1987; WHITE AND WADE, 1985; WADE,1988, 1990, 1992; WEISS,1995, KIM EUN MEE, 1998. Teorías que enfatizan el rol del estado en EVANS, P. et ALII, Bringing State Back in. Cambridge University Press, 1985. WADE, R., Governing the Market: Economic Theory and the Role of Government in East Asian Industrialization. Princeton University Press, 1990. WHITE, G.; WADE, R., Development States in East Asia. Institute of Development Studies. Brighton, 1985. ONIS, Z., “The Logic of the Developmental State”. ComparativePolitics 24, 1991.

82

Junto a los aspectos positivos hay que remarcar los negativos. Entre los autores que han estudiado estos, en el caso de Corea, cabe mencionar a CHON SOO-HYUN, Political Economy of Regional Development in Korea. Edit. R. Appelbaum, 1992, pp. 150-175.

o ningún éxito. Haggard83 se refiere al éxito y a las ventajas de los Tigres Asiáticos por su “autonomía del estado, elaboración de la política altamente centralizada y intervencionista”. Haggard aún va más allá en sus argumentos, dice que la consecución de las “ventajas comparativas” de Corea y Taiwan son el resultado de las políticas económicas orientadas a la exportación84 y el propio despegue (take-off) ha sido generado por esta intervención del estado. En el mismo sentido Whang In-Joung85, nos explica que el gobierno coreano invirtió ampliamente en infraestructuras sociales e institucionales desde los primeros estadios de la construcción del estado coreano, ya en 1950 y más específicamente en los 60´s, con la introducción de los planes de desarrollo económico y sociales86. Y estas afirmaciones son ciertas pero parciales. La creación de instituciones, los mismos chaebols, crecen gracias a las decisiones políticas, llevan en sí mismas una autonomía, una participación desde otras perspectivas a la del promotor, independientemente de su "intencionalidad" y por ello, una vez creadas, tienen y deciden sus propios objetivos.

La existencia de planes de desarrollo económico y social en una economía de mercado, aunque sea tan poco ortodoxa como la coreana, implica necesariamente una cierta autonomía de los consumidores y de las empresas y las directrices públicas se consideren más o menos imperativas según su interés propio.

Whang atribuye gran parte de los logros de la economía coreana a la “selección del proceso de acción, en particular, la estrategia de desarrollo con la mirada en el exterior, el desarrollo de recursos humanos, en la primera fase de industrialización, en industrias de trabajo-intensivo, más tarde en industrias intensivas en capital y con el liderazgo del gobierno en la mayor parte de la economía y de la sociedad” y más adelante introduce otro factor, “ la flexibilidad del gobierno ha sido el mayor factor que ha capacitado a la economía para lograr sus objetivos”. En las tres fases en que podemos dividir la política - diagnóstico de la situación, acciones a promover y la implementación de la misma - la búsqueda de instrumentos y la flexibilidad en su aplicabilidad, responde al acuerdo de las dos partes, el estado a cambiar la norma cuando se requiera y las empresas a actuar de acuerdo con el nuevo marco. En esto consistió la sinergia entre estado y empresas (ver cuadro 1 sobre el crecimiento en los chaebol y economía).

83

HAGGARD, Op. cit., 1990, p. 115.

84

Íbidem, pp. 15-16.

85

WHANG, IN-JOUNG, “The Role of Government in Economic Development: The Korean Experience”. Asian Development Review, Vol.5, no. 2 . 1987:, pp. 71-88.

86

Los Planes de Desarrollo y Social eran quincenales, se iniciaron en 1962-1967. Los objetivos constantes fueron la tecnología y a partir del segundo plan, la creación de instituciones y mejoras específicas para los objetivos. (BYUNG, N. S., Op. Cit., 1990)

Evans87 presenta el estado como elemento indispensable de la rápida industrialización de Corea, principal componente empírico de la “autonomía enraizada”, el estado puede tener diferentes papeles en diferentes momentos de la industrialización, como regulador, como productor, como creador de empresas privadas y como gestor; en el caso de Corea, el estado jugó todos los papeles, y en especial el tercero, no como creador pero si como potenciador de algunas empresas, que han determinado el concreto desarrollo capitalista de Corea. Junto a esta intervención se requería y se dio una estrecha relación entre la burocracia y las empresas para ser capaces de formular preferencias e implementar las políticas a través de las empresas privadas88 y también para hacer llegar a la burocracia sus necesidades desde el punto de vista empresarial. La relación venía facilitada por el hecho que muchos ex-funcionarios y ex- militares estaban en cargos directivos de las empresas, muchas veces como staff. Por otra parte queda de manifiesto que las empresas no podrían ser solo ejecutoras de la política sino sujetos activos y promotores de las normas, de lo contrario no podía esperarse una tan rápida modificación de las estrategias y tácticas a cambios radicales en las normas a aplicar.

En la industrialización ha que distinguir la de los primeros países industrializados y los llamados “tardíamente industrializado” pero solo a efectos históricos, puesto que la industrialización y el crecimiento son procesos de mutua influencia, en el que uno y otro se van interfiriendo y creando una inercia de cambio. Se suele hacer referencia a Corea, junto con los otros “tigres asiáticos”, como países “tardíamente industrializados”89 dando por supuesto que este es el origen del crecimiento, en el sentido de Rostow90 y también el de su despegue, la confusión entre crecimiento e industrialización ha generado mucha confusión en la historia de Gran Bretaña, y probablemente en otros países, Gunderson91 sugiere otra idea muy distinta, la industrialización no es un principio sino el resultado de un proceso previo. La industrialización fue un síntoma no una causa 92. ¿Cómo podemos suponer que las economías receptoras estaban atrasadas y en cambio fueron capaces de asimilar tan rápidamente las nuevas tecnologías? En el caso de Corea el fenómeno de su crecimiento encaja con la teoría anterior, la primera ola de innovación fue incorporada después de un tiempo de asimilación,

87

EVANS, P., “Embedded Autonomy: States and Industrial Transformation”. SCHNEIDER, B. R. (ed.), Desarrollo

Económico, Vol. 39, nº 153, abril – junio 1999; pp. 45-75.

88

Íbidem, p. 52.

89

Terminología utilizada para países como Corea y los otros tigres asiáticos.

90

ROSTOW, W.W., The States of Economic Growth. Cambridge University Press,1960.

91

GUNDERSON, G. A., A new Economic History of America. McGraw Hill, New York, 1976, pp. 154-159.

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La industrialización puede ser causa suficiente pero no necesaria para el crecimiento. “Considerar que el crecimiento es un proceso de industrialización con aumento de formación de capital y de nuevas industrias, creadas por el aumento de las tasas de ahorro y espectaculares innovaciones técnicas” es una de las causas del crecimiento pero no puede ser una característica definitoria. Es secundario de donde procede la renta, el consumo es el final de toda la producción y no toda la producción es industrial”.

de una práctica en el aprendizaje, las explicaciones de la maquinaria para las tropas extranjeras, las especificaciones técnicas de montaje fueron absorbidos por aprendizaje, pero las innovaciones fueron constantes y fueron incorporadas de inmediato, en una generación las empresas coreanas incorporaron gran parte de los avances tecnológicos disponibles, lo que implica la existencia de condiciones humanas y de formación capaces de asimilar y utilizar esas innovaciones93. Estas cualidades estaban presentes en las empresas y las familias cuando se produce el arranque del crecimiento.

De acuerdo con Amsdem (1989) las fases de desarrollo se basan en la invención, en los países de la primera revolución industrial, en la innovación para los países industrializados mas tardíamente, como Japón y Alemania y en el aprendizaje en los países tardíamente industrializados (Corea). En los chaebols la función empresarial fue “lenticular”, es decir, cumplía la función empresarial de Schumpeter de combinar incluso con el gobierno, aunque la iniciativa de entrar en nuevas actividades fue del gobierno94 La aplicación, gestión y expansión de los mismos fue sin duda determinada por las empresas, aunque fuera con dinero prestado. No parece que esta afirmación sea cierta puesto que las empresas como Samsung y Hyundai y otros chaebol iniciaron actividades por iniciativa propia y completaron con otras ya existentes para aprovechar crédito y promoción del gobierno, algunas de ellas entraban en las actividades entraban pues obtenían el premio; era la forma de adquirir capital, evitar riesgo y adquirir otras propiedades95. El proceso de diversificación permitió a las empresas el aprender, a los técnicos y trabajadores "aprender haciendo", principio básico confuciano y las nuevas actividades se beneficiaban de los expertos procedentes de otras empresas del grupo. Esta práctica permitía premiar y retribuir la fidelidad y a los colaboradores más afines a la empresa y a los superiores.

El problema más importante para genera el crecimiento es saber porque empieza, como se traspasa y porque de un crecimiento extensivo se pasa a uno intensivo96, este crecimiento intensivo incorpora97 también un cambio estructural, institucional y distributivo que se interinfluencia con el aumento de la renta98. El crecimiento intensivo es un cambio

93

JONES, E.L., Crecimiento recurrente 1988. Alianza Universidad, 1997, p. 41.

94

JONES; SAKONG, Op. cit., 1980.

95

Ver BUNG-WOONG, K., Op. Cit., 1986, para la relación de los tipos de interés por debajo del mercado y el uso de los préstamos por parte de los chaebols para adquirir propiedades y no para las actividades empresariales.

96

JONES, Op.Cit, 1997, p. 49. Se refiere a esa expresión indicando que Lloyd Reynols la tomó de Simon Kuznets

97

La economía de los Song desarrolló una gran industrialización y modificaciones tecnológicas pero no hubo conexión con la ciencia, ciencia y técnica estaban separadas. La desaparición de las condiciones políticas i institucionales después de los Song, invasión mongola, no permitió continuar con el crecimiento intensivo anterior y la economía china y su revolución tecnológica (1200) quedó olvidada.

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cualitativo que se traduce en aumento de la renta real y en base motivacional imprescindible para el esfuerzo. En esta fase primera, el papel del estado es imprescindible pero se requiere un numeroso grupo de empresas y de personas que sean capaces de transformar la tecnología existente en productos para el mercado. Y esta faceta de la actividad económica correspondería más al nivel microeconómico que al macroeconómico y el ámbito social, como continente de esa actividad, puede potenciar o paralizar esa actividad creadora de riqueza.

El periodo colonial significó en Corea, según algunos autores, esa fase de cambio, esa industrialización primera, la producción en masa, el incremento de la productividad agrícola, la proletarización de la población, (la producción de arroz aumentó extraordinariamente, aunque el consumo interior bajase pues se aumentó la exportación dado que Corea funcionó como base de recursos y alimentos a la economía de guerra del Japón), es decir se dieron unos cambios en la producción y también en la distribución. En este sentido se produjeron los