La Ley de Asilo introduce en sus artículos 3 y 5.6. a) las cláusulas que señala el artículo 1 f) de la Convención de Ginebra para denegar la concesión del estatuto de refugiado y que establecen que no podrá obtener la protección internacional que ofrece aquella persona:
a) Que ha cometido un delito contra la paz, un delito de guerra o un deli- to contra la humanidad, de los definidos en los instrumentos internacionales elaborados para adoptar disposiciones respecto de tales delitos. b) Que ha cometido un grave delito común fuera del país de refugio, antes de ser admiti- do en él como refugiado. c) Que se ha hecho culpable de actos contrarios a las
finalidades y a los principios de las Naciones Unidas1
.
Además, y de modo complementario, el artículo 33.2 de la Convención de Ginebra subraya:
No podrá invocar los beneficios de la presente disposición el refugiado que sea considerado, por razones fundadas, como un peligro para la seguridad del país donde se encuentra o que, habiendo sido objeto de una condena definitiva por deli- to particularmente grave, constituya una amenaza para la comunidad de tal país.
Por otra parte, a escala europea la interpretación de las cláusulas de exclusión por la administración correspondiente debe ser restrictiva y ajustarse a lo previsto en el Convenio Europeo de Derechos Humanos y la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
Existe también un límite general a la aplicación de dichas cláusulas de exclu- sión: el principio de “no devolución”, núcleo central de la Convención de Ginebra. En aquellos casos en que se demuestre que la devolución entraña un grave riesgo para la integridad física o la vida del solicitante o del refugiado, incluso cuando se acredite su participación en un acto contrario a la paz o la seguridad interna de su país de origen, no será forzado a regresar al mismo.
Desde los atentados del 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos, según ACNUR ha crecido de manera espectacular la aplicación de las cláusulas de exclusión
para la denegación del estatuto de refugiado o incluso para su retirada a personas que ya lo habían obtenido.
El temor al terrorismo islamista, hábilmente manipulado por el Gobierno de Bush y sus aliados para exacerbarlo hasta el paroxismo en favor de sus intereses, ha convertido en sospechosos a todos los ciudadanos de los países árabes o de religión musulmana. De esta situación no se han librado ni siquiera los miles de solicitan- tes de asilo y refugiados originarios de estos países, que están sometidos a un con- trol que muchas veces conculca las garantías democráticas.
Incluso los Gobiernos occidentales, a partir de las indicaciones de sus respec- tivos organismos de inteligencia, han dispuesto un cambio radical en la considera- ción de movimientos y organizaciones políticas islámicas perseguidos por los Gobiernos de sus países, que antaño catalogaban como moderados y a las que ahora imputan los recurrentes adjetivos de “radicales” y “terroristas” y, en consecuencia, sus miembros son excluidos de la protección del estatuto de refugiado.
Por tanto, existe el grave peligro de que se califique como “presunto terroris- ta” a toda persona que solicite asilo en Occidente y que tenga algún vínculo con el mundo islámico (nacionalidad, etnia, religión…). Esta calificación menoscaba con absoluta impunidad los principios de protección que vertebran las legislaciones de asilo y condena a estas personas a una indefensión jurídica aberrante. Así lo han reconocido tanto el Parlamento Europeo, en su resolución del 22 de julio de 2002 informada por la Comisión de Libertades y Derechos de los Ciudadanos, Justicia y Asuntos Interiores, como ACNUR en diversas recomendaciones e informes.
ACNUR ha presentado en distintos documentos un conjunto de recomenda- ciones a los estados occidentales para la acogida de solicitantes de asilo con algún vínculo con el mundo islámico.
En primer lugar, sugiere el examen individualizado de cada caso, ya que la acusación a los solicitantes de asilo islámicos de ser terroristas potencia la xeno- fobia y el racismo de las sociedades de acogida. En segundo lugar, recuerda que toda persona tiene derecho a solicitar el estatuto de refugiado y a un proceso legal individual para su concesión o denegación. El rechazo automático de su petición en frontera vulnera todas las garantías judiciales y el principio de no devolución.
En tercer lugar, es preocupante que los estados puedan aplicar de manera automática las cláusulas de exclusión a los solicitantes de asilo tan sólo por sus creencias religiosas, su etnia, nacionalidad o ideología política y que sean conside- rados sospechosos de vinculación con el terrorismo. ACNUR recuerda a los estados que los refugiados son víctimas del terrorismo o han sufrido graves violaciones de sus derechos humanos.
En cuarto lugar, un Gobierno sólo debería decretar la retirada o anulación de un estatuto de refugiado en función de las cláusulas de exclusión a partir de hechos probados directamente imputables al afectado y, por supuesto, debe garantizar su acceso a los tribunales y a los recursos judiciales.
En quinto lugar, recomienda que desaparezcan las deportaciones masivas de solicitantes de asilo y refugiados, mientras que las individuales deberán estudiar- se en profundidad para no conculcar el principio de no devolución. El reasenta- miento de modo individual de estos refugiados podría ser una solución ante el res- peto debido al principio de no devolución.
En sexto lugar, si bien la Resolución 1.373 del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, adoptada el 28 de septiembre de 2001, llamó a los estados a cola- borar en la prevención de los actos terroristas y complementar esta cooperación internacional con las medidas nacionales pertinentes, estas medidas deben respe- tar los derechos humanos y, en particular, los derechos de los solicitantes de asilo y los refugiados, ya que ninguna ley o disposición de lucha contra el terrorismo puede negarlos o disminuirlos.
Por último, ACNUR recuerda que en ningún caso la Convención de Ginebra ofrece un estatuto legal a los terroristas hasta convertirse en una suerte de “santua- rio” normativo y para evitarlo están precisamente las cláusulas de exclusión.
A partir de estas sugerencias ACNUR y el Parlamento Europeo han definido una serie de “criterios objetivos y recomendaciones” que ayudan a los estados de acogida a la interpretación correcta de las cláusulas que excluyen la concesión del estatuto de refugiado.
En primer lugar, en cuanto a la seguridad interna de los países de acogida, se han potenciado de manera sensible las cláusulas de exclusión de la Convención de Ginebra para garantizar que presuntos terroristas no puedan acogerse a la legislación de asilo para entrar en el territorio de otro país. Por ello, se prevé un reforzamiento de las medi- das de seguridad, pero siempre desde el respeto irrestricto a los derechos humanos.
En segundo lugar, las peticiones de asilo no se desestimarán jamás de manera automática, dada la tendencia de los estados a sospechar de casi todas las solicitu- des de asilo presentadas, sino que cada una deberá estudiarse de manera particu- lar y las cláusulas de exclusión habrán de ser interpretadas de manera restrictiva y con elevada precaución, de acuerdo a lo debatido por los expertos de ACNUR en Lisboa en mayo de 2001.
En tercer lugar, el terrorismo entra a formar parte, por analogía, de las cláu- sulas de exclusión de los artículos 1 f) y 33 de la Convención de Ginebra, pero la pertenencia activa de una persona a un grupo terrorista deberá acreditarse de manera fehaciente para ser considerada como cláusula de exclusión.
En cuarto lugar, incluso cuando se haga en aplicación de una cláusula de exclusión, la extradición de esta persona a su país de origen deberá gozar de las garantías de que su vida y su seguridad no corren peligro, de acuerdo con los artículos 3 y 13 del Convenio Europeo de Derechos Humanos.
En quinto lugar, puede darse el caso de una persona que quede fuera del pro- cedimiento de asilo por una cláusula de exclusión, pero cuya pertenencia a un grupo terrorista o su participación en una actividad contraria a la seguridad inter- na o internacional no se hayan probado con claridad. En consecuencia, no podrá ser devuelta a su país y además el estado de acogida deberá ofrecerle otra forma de protección u optar por su reasentamiento en terceros países considerados seguros.
En sexto lugar, la retirada del estatuto de refugiado será posible si se acredita con claridad que esa persona se ha visto implicada en actividades terroristas o en delitos contrarios a la humanidad. Por último, el rechazo en frontera deberá ser especialmente vigilado ya que pueden darse situaciones de conculcación del prin- cipio de no devolución.
El término “terrorismo” ha aparecido por primera vez en el Derecho Internacional en dos normas muy recientes: el Convenio Internacional de Naciones Unidas para la represión de los atentados terroristas cometidos con bombas (1997) y el Convenio Internacional de Naciones Unidas para la represión de la financiación del terrorismo (1999).
Ambos textos coinciden en una interesante paradoja puesto que, si bien el término “terrorismo”, como adjetivo o sustantivo, figura en sus títulos, no se encuen- tra entre los conceptos fundamentales definidos en los primeros artículos. Se pro- cura, sin duda, pasar de la pluralidad de los actos punibles, contemplados en las disposiciones anteriores, a una delimitación general de las circunstancias del hecho terrorista, sin que esta delimitación llegue a constituir una definición explícita.
De este modo, el artículo 6 del Convenio Internacional de Naciones Unidas para la represión de la financiación del terrorismo establece:
Cada estado adoptará las medidas que resulten necesarias, incluida, cuando proceda la adopción de legislación interna, para asegurar que los actos criminales comprendidos en el ámbito del presente Convenio no puedan justi- ficarse en circunstancia alguna por consideraciones de índole política, filosó- fica, racial, étnica, religiosa u otra similar.
Y, sin embargo, la definición de terrorismo más aceptada en los países occi- dentales habla de la finalidad política de este tipo de actos, cuyo propósito por su naturaleza o contexto es intimidar a la población civil u obligar a un Gobierno a rea- lizar unos actos determinados o abstenerse de hacerlos. Por supuesto, el debate de
qué actos son terroristas es la polémica política de los últimos años y está envuelta en distintos mantos de hipocresía.
Así, por ejemplo, el Gobierno de Estados Unidos calificó de terroristas los atentados contra las Torres Gemelas de Nueva York, pero niega o justifica los crí- menes contra la humanidad que sus tropas cometen en Irak y oculta la destrucción de este país bajo el discurso de una cruzada en favor de la libertad.
Durante 2004 el servicio jurídico de CEAR tramitó varios recursos contencio- so-administrativos entablados por cuatro solicitantes de asilo tunecinos, a quienes se les denegó el estatuto de refugiado después de más de seis años de instrucción de sus expedientes. En las resoluciones de denegación aparece de manera expresa la aplicación de la cláusula de exclusión del artículo 33.2 de la Convención de Ginebra y del artículo 3.2 de la Ley de Asilo.
Al cierre de este Informe, sus recursos se hallaban aún en trámite, pero CEAR considera que el Gobierno ha conculcado los criterios legales de interpretación restrictiva y restringida de las cláusulas de exclusión porque ha denegado el esta- tuto de refugiado a estas personas, simplemente por su condición de miembros del movimiento religioso An Nahdha de Túnez, sin haber comprobado en modo algu- no las imputaciones de haber perpetrado actos contrarios a la legalidad y la seguri- dad nacional de España.
Si profundizamos en las razones de fondo de la denegación del estatuto de refugiado, descubrimos la existencia de un informe del Centro Nacional de Inteligencia (CNI) en cada uno de los expedientes administrativos de estas perso- nas, cuyo esquema y conclusiones son idénticos en los cuatro casos: An Nahdha es un movimiento integrista islámico.
El CNI “cree” que An Nahdha fue el responsable del atentado de la isla de D´jerba (Túnez), donde murieron muchas personas, y que pertenece a la Yihad Islámica Internacional, liderada por Osama Bin Laden. Respecto a estos cuatro ciudadanos tunecinos señala que, aunque no han participado en atentados terro- ristas, pertenecen también a una supuesta red de financiación de la Yihad Internacional de Bin Laden, dado que el empresario que les contrató fue detenido por orden del juez Baltasar Garzón.
En dichos informes el organismo de inteligencia no aporta ninguna prueba o indicio, tan sólo algunos documentos del Departamento de Estado de Estados Unidos y el auto de detención del empresario que les contrató.
El servicio jurídico de CEAR impugnó el informe del CNI y manejó, entre otros argumentos, que antes de los atentados del 11 de septiembre de 2001 los informes del Departamento de Estado consideraban al Movimiento de Tendencia Islámica (muy similar a An Nahdha) un grupo islamista moderado y democrático
que estaba siendo perseguido por el Gobierno dictatorial de Túnez. Justo después de aquellos atentados, la posición del Departamento de Estado varió de manera radical y estigmatizó a casi todos los movimientos políticos islamistas y, por tanto, pasó a considerar al Movimiento de Tendencia Islámica terrorista.
Respecto al auto de detención del patrón de estos cuatro ciudadanos tunecinos dictado por Garzón, CEAR recalcó que no estableció que éstos tuvieran alguna vin- culación con la supuesta red de financiación de la Yihad Internacional liderada por Bin Laden. Por otra parte, después de más de dos años de aquella detención, que duró pocos días, ese empresario continúa en libertad y CEAR no tiene constancia de que algún tribunal español o internacional haya imputado ningún delito a estos cuatro solicitantes de asilo tunecinos.
Además de presentar los mencionados recursos, CEAR solicitó una medida cau- telar positiva en favor de estos ciudadanos tunecinos consistente en el mantenimien- to de su estatus personal en España, la autorización de residencia y trabajo (lograda seis años antes), con el argumento de su plena integración y la de sus familias en nues- tro país, ya que algunos habían adquirido una vivienda y todos tenían un trabajo estable. Pero la respuesta de las respectivas Secciones de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional ha sido siempre la misma: la denegación de esas medidas cautelares positivas para no vaciar de contenido el fondo del recurso y porque, si se acreditara el peligro de los recurrentes contra la seguridad nacional, los daños al Estado serían irreversibles e irreparables. A juicio de CEAR, estas resoluciones contravienen la doctrina legal más usual en materia de suspen- sión de actos administrativos y por ello presentó recurso contra las mismas.
Al margen de este caso, debemos destacar que la OAR no ofrece estadísticas sobre la denegación del estatuto de refugiado por la aplicación de las cláusulas de exclusión, tan sólo recoge en sus memorias anuales el número de peticiones inad- mitidas a trámite por este motivo, tal y como hemos visto en el capítulo anterior.
También es infrecuente que en las resoluciones de asilo consten los motivos cuando son denegadas por la aplicación de las cláusulas de exclusión, ya que enton- ces la CIAR tendría que demostrar los hechos que avalan tan severa decisión o, de lo contrario, tales decisiones podrían ser revocadas por las instancias judiciales.